Những điểm gây bất bình trong Luật An toàn Giao thông Hàng hải Trung Quốc

Văn bản Luật An toàn Giao thông Hàng hải (Maritime Traffic Safety Law) vừa được sửa đổi, bổ sung của Trung Quốc chính thức có hiệu lực vào ngày 1/9/2021. [1] Nó nhanh chóng nhận được những sự quan tâm “toát mồ hôi hột” từ phía cộng đồng quốc tế. [2]

Ở một phương diện, quản trị và xây dựng hệ thống an toàn biển trong vùng biển thuộc quyền quản lý của mình là quyền đương nhiên của một quốc gia ven biển (coastal state), theo đúng các nguyên tắc của Công ước Quốc tế về Luật biển (UNCLOS).

Và nếu đọc sơ lược qua toàn bộ văn bản, người ta có thể thấy các quy định của Luật An toàn Giao thông Hàng hải này tương đối… bình thường. Trong đó, ta có thể tìm thấy các các yêu cầu pháp lý cơ bản như chủ tàu phải trang bị đầy đủ các thiết bị an toàn, đèn báo tín hiệu; xác lập quyền hạn và trách nhiệm của thuyền trưởng; đưa ra các nguyên tắc và thủ tục pháp lý khi phát hiện một người trên tàu mắc bệnh truyền nhiễm, v.v.

Tuy nhiên, ở phương diện khác, như thường lệ, chính quyền Bắc Kinh vẫn hành xử như thể họ từ trên trời rơi xuống trong một số vấn đề.

Yêu cầu nào gây bất bình nhất? 

Yêu cầu gây bất bình nhất và được các học giả Việt Nam lẫn quốc tế nhắc đến nhiều nhất là việc bắt buộc một số loại tàu thuyền nước ngoài (foreign vessels) thông báo cho Cơ quan Quản lý Hàng hải Trung Quốc (Maritime Administrative Agency) về việc đi vào lẫn rời khỏi lãnh hải của Trung Quốc (territorial sea). Quy định này nằm ở Điều 54 của luật. [3] [4]

Mới nhìn vào điều luật, bạn có thể nghĩ rằng điều này tương đối bình thường, bởi chúng đặt ra giới hạn với:

1. Tàu có thể lặn (submersible);

2. Tàu chạy bằng năng lượng hạt nhân (nuclear-powered ships);

3. Tàu vận chuyển chất phóng xạ, chất độc hại nguy hiểm;

Tuy nhiên đến phần cuối thì quy định này lại trở giọng khi cho rằng bất kỳ tàu thuyền nào cũng “có thể gây hại” đến giao thông biển của Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa miễn là chúng được quy định trong hệ thống văn bản pháp luật của quốc gia này.

Điều này đồng nghĩa rằng quyền mô tả thế nào là tàu bè nước ngoài gây hại được phân phát cho mọi cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại Trung Quốc, bao gồm quân đội và cảnh sát biển.

Quyền của quốc gia ven biển ở lãnh hải và sai phạm trong yêu cầu của phía Trung Quốc

Ở trên chỉ là vấn đề về mặt lập pháp nội địa. Khi so quy định này với tiêu chuẩn pháp luật quốc tế từ UNCLOS, chúng ta có thêm hai lý do để bất bình hơn nữa.

Trước tiên, dù Điều 221(1) của UNCLOS cho phép quốc gia ven biển đưa ra các biện pháp để hạn chế ô nhiễm vùng biển của mình, các quốc gia này vẫn có trách nhiệm bảo đảm rằng các quy định của họ không xâm phạm quyền qua lại vô hại (innocent passage) của tàu bè nước ngoài, kể cả tàu quân sự.

Đối với tàu lặn, dù UNCLOS chỉ yêu cầu các loại tàu này di chuyển nổi trên mặt nước và treo cờ, Trung Quốc tự ý bổ sung thêm yêu cầu thông báo.

Thay vì có các biện pháp khuyến nghị phù hợp như xây dựng và công khai lộ trình chuẩn để tránh va chạm, hay các tiêu chuẩn về dầu xả, khí thải trong vùng biển, việc Trung Quốc yêu cầu tất cả các tàu bè phải “thông báo” cho cơ quan quản lý biển của họ bất kỳ khi nào đi vào hay ra khỏi vùng lãnh hải của nước này mang tính kiểm soát và hạn chế rất cao (nếu không muốn nói là không tương thích với mục tiêu bảo vệ môi trường). [5] Điều này đồng nghĩa với việc quyền qua lại vô hại không được bảo đảm.

Và đấy là chúng ta đang giả định rằng vùng lãnh hải của Trung Quốc phù hợp với pháp luật quốc tế, tức chỉ kéo dài 12 hải lý tính từ đường cơ sở.

Với việc viện dẫn “chủ quyền lịch sử” của mình trên gần như toàn bộ biển Đông bằng đường chín đoạn, Trung Quốc đang biến toàn bộ vùng biển rộng lớn này thành sân nhà, và ai muốn qua lại đều phải thông báo cho cấp thẩm quyền của họ.

Quy định mới của Luật An toàn Giao thông Hàng hải sửa đổi bổ sung còn có những vấn đề gì? 

Vấn đề với Luật An toàn Giao thông Hàng hải này không dừng lại ở bề nổi tranh chấp liên quan đến “thông báo”. Nhiều quy định cho thấy tham vọng lớn hơn của Trung Nam Hải trong việc tạo nên một hệ thống quản lý chi tiết toàn bộ các khu vực và biến động trên biển Đông.

Ví dụ, Điều 19 của luật yêu cầu phối hợp liên ngành trong việc hỗ trợ cơ quan quản lý hàng hải phân chia, khoanh vùng và xác định khu vực neo đậu, khu vực hoạt động an toàn, khu vực chức năng biển khác liên quan đến quản lý ngư nghiệp, môi trường sinh thái hay khai thác khoáng sản. Riêng quân đội sẽ cho ý kiến để xây dựng khu vực quân sự, khu vực hạn chế đi lại, v.v.

Kết quả của quá trình này có thể sẽ là một biển Đông bị phân mảnh với nhiều chức năng khác nhau do chính quân đội và cảnh sát biển Trung Quốc quản lý điều hành. Điều này tạo nên sự tinh vi của hệ thống quản lý hàng hải của Trung Quốc, xâm hại nghiêm trọng đến danh tính và mục đích pháp lý của vùng biển quốc tế (high sea) lẫn các vùng biển đang tranh chấp. Quan trọng hơn, nó tạo nên động lực lớn cho diễn ngôn kiểm soát hiệu quả (effective control) của Trung Quốc đối với các vùng biển đang tranh chấp.

Hay ở Điều 21 và 22, chúng ta thấy chính quyền Bắc Kinh vẫn đang tiếp tục kỳ vọng xây dựng một hệ thống rà soát, giám sát và can thiệp vào các hoạt động hàng hải trong vùng biển đang tranh chấp (và đáng lẽ ra không hề có tranh chấp). Trong đó, Điều 21 khẳng định nhà nước Trung Quốc sẽ tiếp tục xây dựng và hoàn thiện hệ thống định vị, điều hướng, giám sát, can thiệp cũng như các công cụ phục vụ hoạt động “giao thông” biển khác trong vùng “lãnh hải” của mình. Và Điều 22 thì nghiêm cấm các hành vi gây tổn hại đến hệ thống nói trên.

Cũng gần với tư duy đó, tại toàn bộ Chương VII của luật (từ Điều 80), chính quyền Trung Quốc thể hiện mong muốn phủ rộng thẩm quyền điều tra và giải quyết tranh chấp liên quan đến va chạm và tai nạn trên toàn lãnh hải của họ, mà hiển nhiên được cho là bao gồm biển Đông.

***

Các quy định của Luật An toàn Giao thông Hàng hải do Bắc Kinh ban hành thật ra không thể hiện tham vọng nào mới mẻ.

Kiểm soát chi tiết nhưng toàn diện và khẳng định chủ quyền độc nhất của mình trên các vùng biển có tranh chấp, không có tranh chấp, lẫn vùng biển quốc tế thuộc biển Đông đã là tôn chỉ rõ ràng của Trung Quốc từ đầu năm nay (tháng 1/2021), khi họ quy định cho phép cảnh sát biển tấn công tàu bè nước ngoài. [6]

Tuy nhiên, với sự xuất hiện của ngày càng nhiều các quy định pháp lý nội địa liên quan đến biển Đông từ phía Trung Quốc, chúng ta thấy họ đang hoàn thiện nhanh chóng một bộ quy tắc hành xử rất hoàn chỉnh, nhưng cũng rất cá biệt, rất nội địa và rất lạm quyền để tạo lợi thế cho chính mình trên toàn bộ vùng biển tranh chấp. Một hệ thống tinh vi như vậy cần phải bị phản bác bằng những hành vi pháp lý và hành vi thực tế rất cụ thể và quyết liệt.

Nếu chỉ cần tàu bè của một số quốc gia tuân thủ và chấp hành hệ thống pháp luật biển tinh vi mà Trung Quốc đang xây dựng, có lẽ họ sẽ thành công trong việc xác lập khái niệm tình thế đã rồi (fait accompli) trong pháp luật quốc tế.

_____

*Chú thích:

1. Wei, C. (2021, April 30). Maritime Traffic Safety Law. NPC Observer. https://npcobserver.com/legislation/maritime-traffic-safety-law/

2. George, S., Lendon, B. (2021, September 3). The long arm of China’s new maritime law risks causing conflict with US and Japan. CNN.  https://edition.cnn.com/2021/09/03/china/coast-guard-law-mic-intl-hnk/index.html

3. Thiện, Đ. (2021, September 1). Trung Quốc vi phạm nghiêm trọng luật pháp quốc tế ở Biển Đông. PLO. https://plo.vn/quoc-te/trung-quoc-vi-pham-nghiem-trong-luat-phap-quoc-te-o-bien-dong-1012575.html

4. 台北時報. (2021, August 30). New Chinese maritime law could be ‘time bomb.’ Taipei Times. https://www.taipeitimes.com/News/front/archives/2021/08/31/2003763523

5. Anne Bardin, Coastal State’s Jurisdiction over Foreign Vessels, 14 Pace Int’l L. Rev. 27 (2002) Available at: https://digitalcommons.pace.edu/pilr/vol14/iss1/2 

6. Bloomberg News. (2021, January 23). China Adopts Law Letting Coast Guard Fire on Foreign Vessels. Bloomberg. https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-01-23/china-adopts-law-letting-coast-guard-fire-on-foreign-vessels