Thành công và hạn chế trong chính sách Đông Nam Á của Tổng thống Biden

Foreign Policy

Tác giả: Derek Grossman

Biên dịch: Nguyễn Thị Kim Phụng/ NCQT

7-2-2024

Ba năm qua, chính sách của Biden ở Đông Nam Á đã có nhiều điểm sáng, nhưng vẫn thiếu một chiến lược rõ ràng cho khu vực.

Kể từ khi nhậm chức vào năm 2021, một trong những ưu tiên trong chính sách đối ngoại của chính quyền Biden là một chiến lược Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương hiệu quả hơn để cạnh tranh với Trung Quốc, đặc biệt là ở Đông Nam Á. Ba năm sau, chính quyền mới chỉ hoàn thành được một phần mục tiêu này.

Dù Washington đã củng cố một số quan hệ đối tác song phương quan trọng, nhưng họ lại ngó lơ những quan hệ đối tác khác. Điều quan trọng là, nếu xét đến quan hệ thương mại và đầu tư khổng lồ của Trung Quốc với Đông Nam Á, chính quyền Biden vẫn đang thiếu một kế hoạch kinh tế tổng thể cho khu vực.

Dù vậy, những điểm sáng của chính quyền Biden là rất đáng kể. Hồi tháng 02/2022, Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ Lloyd Austin đã đến thăm Philippines – đồng minh hiệp ước của Mỹ – và tuyên bố mở rộng số lượng căn cứ quân sự tại Philippines theo các điều khoản của Hiệp định Hợp tác Quốc phòng Tăng cường giữa hai nước. Được ký lần đầu vào năm 2014, thỏa thuận mới được mở rộng sẽ cho phép quân đội Mỹ triển khai trước thiết bị, xây dựng cơ sở hạ tầng, và hoạt động tạm thời tại 9 căn cứ ở Philippines, tăng từ con số 5 căn cứ vào năm 2022.

Việc Mỹ tiếp cận các căn cứ này không chỉ mở ra những lợi thế quân sự tiềm năng so với Bắc Kinh tại các khu vực đang tranh chấp ở Biển Đông, mà còn cho phép Mỹ can thiệp quân sự vào cuộc xung đột ở Đài Loan. Ba trong số các căn cứ mới nằm trên đảo Luzon ở phía bắc, cách bờ biển phía nam Đài Loan khoảng 260 km. Đúng là Tổng thống Philippines Ferdinand Marcos Jr. đã có các tuyên bố cẩn trọng về việc cho phép quân đội Mỹ tiếp cận để thực hiện các chiến dịch tấn công, nhưng ông cũng nói rằng thật khó để tưởng tượng đất nước ông sẽ đứng bên lề bất kỳ cuộc chiến nào ở Eo biển Đài Loan trong tương lai.

Từ góc độ rộng hơn, liên kết giữa Manila với Washington – chủ yếu là hệ quả từ việc Trung Quốc tiếp tục xâm phạm vùng đặc quyền kinh tế của Philippines tại những nơi như Bãi Cỏ Mây và Bãi cạn Scarborough – chưa bao giờ mạnh mẽ như thế.

Tháng 9/2023, Tổng thống Mỹ Joe Biden đã đến thăm Việt Nam để chính thức nâng tầm quan hệ đối tác Việt-Mỹ từ “toàn diện” lên “chiến lược toàn diện.” Đây là mức độ hợp tác cao nhất của Việt Nam dành cho các cường quốc nước ngoài, ngang hàng với Trung Quốc trong hệ thống phân cấp của Hà Nội. Dù chủ yếu vẫn mang tính biểu tượng, nhưng thỏa thuận này chắc chắn có tính lịch sử. Xét cho cùng, Mỹ và Việt Nam là cựu thù của nhau. Hai bên đã không bình thường hóa quan hệ cho đến năm 1995, và vẫn tiếp cận nhau một cách thận trọng trong phần lớn thời gian kể từ đó đến nay.

Hà Nội đang cố gắng gửi tín hiệu tới Bắc Kinh, rằng Việt Nam ngày càng e ngại trước những hành động và ý định của Trung Quốc. Phía Việt Nam quan ngại không chỉ về Biển Đông, nơi nước này đang có các tuyên bố chủ quyền chồng chéo với Trung Quốc, mà còn về sông Mê Kông, nơi một loạt đập của Trung Quốc ở thượng nguồn đã gây ra tình trạng mất an ninh lương thực và tài nguyên nghiêm trọng ở Việt Nam. Tất nhiên, Hà Nội cũng phòng bị nước đôi: Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình đã đến thăm Hà Nội vào tháng 12/2023 và ký nhiều thỏa thuận quan trọng. Nhưng không thể chối cãi rằng quan hệ Việt-Mỹ đang ở trạng thái tốt nhất kể từ khi Chiến tranh Việt Nam kết thúc.

Chính quyền Biden cũng quan tâm nhiều hơn đến Indonesia trong năm 2023. Vào tháng 11, Mỹ và Indonesia đã nâng cấp quan hệ đối tác của họ lên “quan hệ đối tác chiến lược toàn diện”, được công bố trong chuyến thăm Nhà Trắng của Tổng thống Indonesia Joko Widodo. Khi Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ Lloyd Austin có mặt tại cuộc họp của các bộ trưởng quốc phòng Hiệp hội Các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) tại Jakarta vào tháng 11, hai nước cũng đã ký một thỏa thuận hợp tác quốc phòng. Dù thoả thuận chi tiết vẫn chưa được công bố, nhưng rõ ràng là Mỹ và Indonesia đang theo đuổi hợp tác an ninh chặt chẽ hơn trên nhiều mặt trận, bao gồm cả thu thập tình báo trên biển, và điều này có thể được sử dụng để chống lại Trung Quốc.

Trong khi đó, Singapore âm thầm tiếp tục cung cấp cho Mỹ quyền tiếp cận Căn cứ Hải quân Changi ở Eo biển Malacca có tầm quan trọng chiến lược, nối liền Ấn Độ Dương và Thái Bình Dương, và là huyết mạch thương mại quan trọng nhất của Trung Quốc. Singapore cũng tham gia nhiều cuộc tập trận quân sự khác nhau với các lực lượng của Mỹ và đồng minh, đồng thời hỗ trợ các sáng kiến an ninh tiểu đa phương của Washington trong khu vực, như Quad (gồm Australia, Ấn Độ, Nhật Bản, và Mỹ) và AUKUS (Australia, Anh, và Mỹ), ngay cả khi nước này chưa chính thức tham gia.

Tuy nhiên, bên ngoài bốn quốc gia này, hoạt động của chính quyền Biden lại rất mờ nhạt.

Chẳng hạn, sau khi ký một thông cáo vào năm 2022 về “liên minh và đối tác chiến lược” với Thái Lan – đồng minh còn lại ở Đông Nam Á của Mỹ, bên cạnh Philippines – chính quyền Biden lại không có hành động. Dù Cố vấn An ninh Quốc gia Jake Sullivan đã đến Thái Lan vào tuần trước và gặp gỡ thủ tướng mới, Srettha Thavisin, mục đích chính của chuyến đi của Sullivan lại là cuộc họp với Ngoại trưởng Trung Quốc Vương Nghị khi ông này đang ở Bangkok. Không có tiến triển nào có thể quan sát được trong quan hệ Mỹ-Thái vào năm 2023. Cả Srettha và Biden đều không tham dự Thượng đỉnh Mỹ-ASEAN hay Thượng đỉnh Đông Á.

Về cơ bản, Mỹ và Thái Lan đang có bất đồng về cách đối phó với Trung Quốc. Trong khi Washington xem Bắc Kinh là một mối đe dọa, Bangkok lại có quan điểm tích cực hơn về Trung Quốc. Chính quyền Biden nhiều khả năng cũng lo ngại về tình trạng rắc rối của nền dân chủ Thái Lan – dù tính chính danh của Thủ tướng Srettha mạnh hơn so với người tiền nhiệm của ông, Prayuth Chanocha, người trở thành lãnh đạo Thái Lan sau cuộc đảo chính quân sự năm 2014.

Chính quyền Biden cũng đã phớt lờ Brunei, Campuchia, Lào, và Malaysia một cách có hệ thống, dù vì nhiều lý do khác nhau. Brunei duy trì mối quan hệ chiến lược lâu dài với Mỹ, nhưng trong những năm gần đây, ảnh hưởng của Trung Quốc tại nước này đã ngày càng tăng, đặc biệt thông qua các dự án thuộc Sáng kiến Vành đai và Con đường (BRI). Dù BRI bị chỉ trích ở các quốc gia Đông Nam Á khác vì khiến họ phải gánh khoản nợ khổng lồ, Brunei lại có xu hướng đánh giá rất cao những cam kết này, vốn thách thức ảnh hưởng của Washington. Có lẽ chính quyền Biden đang bỏ qua Brunei vì nước này khá nhỏ, và vì nhận thức sai lầm rằng quan hệ đối tác giữa hai bên vẫn còn rất mạnh, điều này có thể vô tình nhường lại ảnh hưởng cho Bắc Kinh.

Về Campuchia và Lào, đội ngũ của Biden rõ ràng tin rằng can dự không phải việc đáng làm vì cả hai nước này đều đã nằm trong quỹ đạo chiến lược của Trung Quốc. Nhưng đó có lẽ là một sai lầm, vì việc thách thức Bắc Kinh ở sân sau của họ có thể mang lại những lợi ích tiềm tàng, với tác động chiến lược lên khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương rộng hơn.

Chẳng hạn, việc can dự với hai nước này có thể làm suy yếu quan điểm dai dẳng rằng Mỹ chỉ chơi trò phòng thủ trong khu vực trước sự trỗi dậy tất yếu của Trung Quốc. Nó cũng có thể đảo ngược những gì dường như là “chuyện đã rồi”: rằng Trung Quốc sẽ thống trị, thậm chí chinh phục, toàn bộ lục địa Đông Nam Á. Hợp tác với Campuchia và Lào cũng có thể giúp tăng cường quan hệ với các nước láng giềng Thái Lan và Việt Nam, nhất là vì cả bốn nước đều có chung mối lo ngại về việc Trung Quốc xây đập trên sông Mê Kông, một huyết mạch kinh tế đối với cả bốn nước.

Dù chính quyền Biden từng tiếp cận Phnom Penh vào năm 2021, nhưng đó chỉ là vì nước này chuẩn bị giữ chức chủ tịch luân phiên ASEAN, nhấn mạnh tính chất “giao dịch” trong cách tiếp cận của Washington. Nhiều khả năng Lào sẽ nhận được sự đối xử tương tự trong lần đảm nhận vai trò Chủ tịch ASEAN năm nay.

Malaysia cũng gần như không nhận được sự quan tâm nào từ chính quyền Biden. Giống như Thái Lan, một phần nguyên nhân là do Kuala Lumpur tập trung hướng nội, nhưng phần khác là do những lo lắng của Malaysia về việc bị cuốn vào cuộc cạnh tranh Mỹ-Trung. Ví dụ, Malaysia đã lên tiếng phản đối AUKUS, cáo buộc rằng thỏa thuận an ninh sẽ dẫn đến một cuộc chạy đua vũ trang, và gây nguy hiểm cho hòa bình và ổn định khu vực. Và kể từ khi cuộc chiến Israel-Hamas nổ ra, Malaysia đã lên án Israel và công khai ủng hộ Hamas, làm phức tạp thêm mối quan hệ Mỹ-Malaysia.

Tuy nhiên, Washington vẫn có thể tìm cách thiết lập quan hệ hợp tác với Kuala Lumpur, đặc biệt là trong lĩnh vực an ninh hàng hải. Tháng trước, Nhật Bản đã chứng minh tính khả thi của lựa chọn này bằng cách ký một thỏa thuận hỗ trợ an ninh với Malaysia, bao gồm việc cung cấp thuyền cứu hộ và vật tư.

Cuối cùng, chính quyền Biden khó có thể tuyên bố bất kỳ thành công nào có thể đo lường được đối với vấn đề nội bộ cấp bách nhất của Đông Nam Á: cuộc nội chiến đang diễn ra ở Myanmar. Kể từ khi đảo chính quân sự xảy ra vào tháng 2/2021, Washington đã áp đặt nhiều lệnh trừng phạt đối với Myanmar, gần đây nhất là nhắm vào lĩnh vực dầu khí của nước này. Những biện pháp trừng phạt này đã khiến chế độ Myanmar tăng cường hợp tác với Trung Quốc. Chẳng hạn, Myanmar được cho là đang giúp Trung Quốc xây dựng một trạm nghe lén ngoài khơi Đảo Greater Coco, điều có thể gây ra hậu quả quân sự cho các hoạt động của Ấn Độ tại các Đảo Andaman và Nicobar.

Trong tương lai, Washington nên tìm cách điều chỉnh cách tiếp cận đối với Myanmar thông qua can dự. Chính quyền Biden có thể để các nước láng giềng phía tây và phía đông của Myanmar – lần lượt là Ấn Độ và Thái Lan – dẫn đầu về ngoại giao. Cả hai đều là bạn của Mỹ và cũng đã đàm phán với chế độ Myanmar. Trong trường hợp của Ấn Độ, còn có những lo ngại chung về ảnh hưởng của Trung Quốc ở Myanmar và trên khắp Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương.

Ngoài việc chỉ giới hạn ở một số quan hệ đối tác song phương, chính quyền Biden còn tự gây cho mình những thách thức khác ở Đông Nam Á. Không giống như năm 2022, khi Biden quyết tâm xuất hiện tại các sự kiện lớn của ASEAN – bao gồm thượng đỉnh đặc biệt Mỹ-ASEAN lịch sử tại Nhà Trắng và thượng đỉnh ASEAN thường niên được tổ chức tại Campuchia trong cùng năm – rõ ràng ông đã lùi một bước vào năm 2023. Bằng cách không tổ chức một hội nghị thượng đỉnh đặc biệt Mỹ-ASEAN thứ hai, ông dường như đã khiến hợp tác đa phương rơi vào trì trệ. Chưa hết, ông còn cử Phó Tổng thống Kamala Harris tới thượng đỉnh ASEAN ở Indonesia thay cho mình.

Ngay cả khi những sự kiện này hiếm khi mang lại kết quả đáng kể, các nhà lãnh đạo ASEAN vẫn rất chú ý đến tần suất và mức độ tham gia của Mỹ, và họ sử dụng nó như thước đo cho sự quan tâm của Mỹ đối với khu vực.

Quan trọng nhất, chính quyền Biden vẫn thiếu một chiến lược kinh tế khả thi có thể giúp Washington chống lại quan hệ thương mại và đầu tư ngày càng tăng của Bắc Kinh trong khu vực quan trọng này. Kể từ khi chính quyền Trump rút khỏi Hiệp định Thương mại Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) vào năm 2017, nước Mỹ dưới sự lãnh đạo của Biden đã không tái gia nhập thoả thuận thay thế, Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ Xuyên Thái Bình Dương (CPTPP) – một khối gồm 11 thành viên bao gồm Brunei, Malaysia, Singapore, và Việt Nam.

Tệ hơn, Mỹ còn đang đứng ngoài hiệp định thương mại đa phương lớn nhất thế giới, là Hiệp định Đối tác Kinh tế Toàn diện Khu vực (RCEP). RCEP vốn do ASEAN dẫn đầu và không chỉ bao gồm Trung Quốc, mà còn có nhiều bạn bè của Mỹ, trong đó có Australia, Nhật Bản, New Zealand, và Hàn Quốc.

Thay vào đó, chính quyền Biden đã đề xuất Khuôn khổ Kinh tế vì Sự Thịnh vượng tại Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương (IPEF), cam kết hợp tác với một số quốc gia nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững, cạnh tranh, và công bằng. Việc có đến bảy quốc gia ASEAN tham gia IPEF là rất ấn tượng, nhưng đây chỉ đơn giản là một thỏa thuận chờ đàm phán chứ không phải là một thỏa thuận thực sự, khiến đây trở thành hiệp định ít tham vọng nhất trong số các hiệp định được đề cập. Đáng chú ý, IPEF không cung cấp thêm quyền tiếp cận thị trường Mỹ, vốn là điều mà các nước Đông Nam Á mong muốn nhất từ Washington.

Trong tương lai, chính quyền Biden hoặc người kế nhiệm ông phải có một chiến lược kinh tế đáng tin cậy hơn ở Đông Nam Á. Ngày nay, Trung Quốc – chứ không phải Mỹ – là đối tác kinh tế chính của ASEAN. Và quan hệ kinh tế là nguồn gốc chính của ảnh hưởng của Trung Quốc trên toàn khu vực. Washington cũng nên tìm cách làm sâu sắc và mở rộng mối quan hệ đối tác chiến lược toàn diện Mỹ-ASEAN, được ký kết vào năm 2022. Năm ngoái, hai bên tuyên bố rằng họ đang trong quá trình thực hiện kế hoạch hành động đến năm 2025, nhưng vẫn chưa rõ làm cách nào thỏa thuận sẽ giúp định hình khu vực theo hướng có lợi cho Mỹ.

Kết luận chỉ có thể là Mỹ gần như đã áp dụng chính sách thờ ơ ở Đông Nam Á, bất chấp một số liên minh và đối tác mạnh mẽ trong khu vực. Nhưng ngay cả khi Mỹ đóng vai trò tích cực hơn, điều đó có lẽ cũng không tạo ra nhiều khác biệt trong một cuộc xung đột nóng có liên quan đến Trung Quốc, cho dù cuộc xung đột đó là về Đài Loan hay ở Biển Đông. Sự thật là hầu hết các nước thành viên ASEAN đều có chính sách lâu dài là duy trì tính trung lập giữa các cường quốc đối địch. Chỉ có Philippines dường như đang rời xa chính sách này. Đối với các nước còn lại, thật khó để hình dung mức độ can dự của Mỹ có thể giúp ích như thế nào.

Tuy nhiên, trong kịch bản cận kề chiến tranh, Mỹ vẫn sẽ có nhiều lựa chọn hơn để giành chiến thắng trong cuộc cạnh tranh chiến lược chống lại Trung Quốc bằng cách đẩy Bắc Kinh ra khỏi Đông Nam Á. Nhưng để làm được như vậy, điều quan trọng đối với Washington là phải chủ động định hình các động lực của khu vực không chỉ trong lĩnh vực an ninh, mà còn bằng các biện pháp ngoại giao và kinh tế tích cực hơn nữa.

________

Tác giả: Derek Grossman là nhà phân tích quốc phòng cấp cao của Rand Corp., giáo sư thỉnh giảng tại Đại học Nam California, và là cựu cố vấn tình báo của Trợ lý Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ về các vấn đề an ninh Châu Á và Thái Bình Dương.