Áp dụng kế hoạch Marshall cho chương trình tái thiết hậu chiến Ukraine?

Đỗ Kim Thêm

18-6-2022

Vấn đề

Trong khi cuộc chiến xâm lăng của Nga tại Ukraine còn đang diễn ra cực kỳ ác liệt, thì chính giới quốc tế đã bắt đầu thảo luận về chương trình viện trợ tái thiết hậu chiến cho Ukraine.

Điển hình đầu tiên là Liên Âu đang soạn thảo chiến lược “Rebuild Ukraine” để chuẩn bị cho việc điều hành Quỹ tương trợ Ukraine. Dù minh danh trong vai trò lãnh đạo, nhưng Liên Âu sẽ tìm cách phối hợp kế hoạch này với Quỹ Tiền tệ Quốc tế, Ngân hàng Thế giới, Hoa Kỳ, Canada, Anh và các định chế tài trợ khác.

Chủ đề tái thiết cũng đã được Tổng thống Volodymyr Zelensky đề cập tại Diễn đàn Davos năm nay. Ông kêu gọi các doanh nghiệp quốc tế nên sớm rời bỏ thị trường Nga và chuyển hướng đầu tư cho Ukraine khi hoà bình tái lập.

Tại Davos, các chuyên gia kinh tế đồng thanh kết luận là: “Chính phủ Ukraine sẽ chịu trách nhiệm chính trong việc soạn thảo và thực hiện kế hoạch tái thiết”.

Trong một cuộc họp gần đây tại Brüssel, Bộ trưởng Tài chính Hoa Kỳ Janet Yellen cho biết, việc tiến hành tái thiết Ukraine sẽ theo như các kinh nghiệm của kế hoạch Marshall. Hầu như tất cả giới hoạch định xem đây như là một kế sách lý tưởng và công cụ hợp lý để tái thiết cho bất cứ một nền kinh tế hậu chiến nào.

Nhưng đề xuất này có phù hợp cho tình hình Ukraine hiện nay không, đó là vấn đề sẽ được thảo luận trong bài viết sau đây. Trước hết là nhìn lại bối cảnh hình thành và thành tựu của kế hoạch.

Kế hoạch Marshall

Bối cảnh

Sau khi Thế chiến thứ hai kết thúc, tình hình chung tại châu Âu vô cùng khó khăn. Chiến tranh tàn phá các cơ sở hạ tầng và nền công nghiệp bị hư hại nặng nề trong khi lương thực cung ứng trở nên khan hiếm trầm trọng, nhưng nguy hiểm nhất là Liên Xô đang bành trướng chủ nghĩa Cộng sản tại các nước Đông Âu.

Trong khi các loại bất ổn ngày càng gia tăng, thì chính giới Mỹ quan tâm ưu tiên đến việc tạo ra một đối trọng chính trị để kềm chế Liên Xô thông qua các biện pháp tái thiết kinh tế. Ngoài ra, cũng theo chiều hướng này, Mỹ muốn tăng cường các cơ hội xuất khẩu để hỗ trợ cho nền kinh tế nội địa có điều kiện cất cánh.

Cách đây 75 năm, vào ngày 5/6/1947, tại Đại học Harvard, Ngoại trưởng Hoa Kỳ George C. Marshall đã đề ra chương trình viện trợ cho châu Âu mang tên “Kế hoạch Marshall”. Thực ra, tên chính thức của kế hoạch là “European Recovery Program” (ERP, Chương trình phục hồi châu Âu) có mục đích tái thiết lục địa này.

Ngoại trưởng Marshall tin rằng, kế hoạch ERP sẽ tạo điều kiện xây dựng một nền ân chủ, hòa bình và thịnh vượng cho châu Âu thành công

Kế hoạch

Cụ thể là Mỹ cung cấp cho 17 quốc gia châu Âu các loại hàng hóa, máy móc, hàng hóa và thực phẩm, hỗ trợ kỹ thuật, tài trợ tài chính và các khoản vay với tổng giá trị 13,3 tỷ đô la.

Trong danh sách các nước nhận được viện trợ nhiều nhất, đứng đầu là Anh với khoảng 3,5 tỷ đô la, Pháp khoảng 2,8 tỷ, Ý khoảng 1,5 tỷ và Tây Đức khoảng 1,4 tỷ, đứng ở vị trí thứ tư. Năm 1953, Kế hoạch Marshall hết hạn.

Thành quả

Khi tổng kết, ý kiến chung cho rằng, Kế hoạch Marshall đã làm cho nền kinh tế các nước trong khuôn khổ thị trường chung châu Âu hồi sinh trong những năm 1950. Điển hình nhất là sự trỗi dậy kinh tế và hội nhập chính trị của Cộng hòa Liên bang Đức.

Ngược lại, vì lý do dị biệt ý thức hệ, Cộng hòa Dân chủ Đức, giống như các quốc gia khác trong phạm vi ảnh hưởng của Liên Xô, từ chối nhận viện trợ của Kế hoạch Marshall.

Vai trò mô hình

Cho đến nay, Kế hoạch Marshall vẫn còn được xem như là một mô hình phù hợp cho các dự án phát triển kinh tế tại các nước chậm tiến.

Gần đây nhất, một sáng kiến quốc tế cho kế hoạch toàn cầu hóa công bằng hơn đang thành hình, được mang tên “Kế hoạch Marshall toàn cầu”.

Cũng trong chiều hướng này, cựu Bộ trưởng Phát triển Đức Gerd Müller đã trình bày “Kế hoạch Marshall dành cho châu Phi”.

Nhưng Kế hoạch Marshall có thích hợp cho bối cảnh tái thiết Ukraine không, các vấn đề dị biệt trong chi tiết cần được đặt ra.

Tái thiết hậu chiến Ukraine

Bối cảnh

Trong khi các giao tranh giữa quân đội Nga và Ukraine còn tiếp diễn và chưa biết được ai sẽ thắng ai, thì thảo luận về tái thiết không hẳn là một nhu cầu hợp lý và bức thiết.

Thực tế cho thấy là ngược lại. Cộng đồng quốc tế và chính quyền Ukraine tỏ ý muốn phải bắt đầu lo tái thiết, vì hiện nay, sau hơn ba tháng chiến tranh, nhiều địa phương của Ukraine đã bị tàn phá nghiêm trọng, mà mức độ hủy diệt tương tự như thời Đệ nhị Thế chiến.

Phí tổn tái thiết

Khó khăn chính cho giới hoạch định là ước lượng khả năng tài trợ và phí tổn tái thiết. Chi phí xây dựng cho cơ sở hạ tầng như thành phố, trường học, đường xá, phi trường và hải cảng chắc chắn sẽ còn lên cao hơn các con số đang được đưa ra hiện nay.

Điểm thực tế là Ukraine không thể tự lực tái thiết mà cần đến các nguồn tài trợ quốc tế, nên hiệu năng phối hợp các định chế tài trợ là một thách thức mới.

Liên Âu đã tiên phong thành lập một Quỹ tương trợ cho Ukraine và đang phải cân nhắc xem hình thức viện trợ nào là chính: không hoàn lại hay cấp tín dụng.

Hình thức viện trợ

Kinh nghiệm của Kế hoạch Marshall cho thấy, 95% ngân khoản tái thiết cho châu Âu là cung cấp viện trợ không đặt điều kiện hoàn lại. Cuối cùng, người dân Mỹ phải trả thuế để tài trợ cho toàn bộ chương trình này.

Theo một nghiên cứu sơ khởi việc tái thiết Ukraine của Centre for Economic Policy Research (CEPR) cho biết, các viện trợ không có điều kiện hoàn lại cần được thực hiện, có nghĩa là, không nên đặt ra các khoản vay có hoàn trả. Lý giải cho vấn đề là khi cho Ukraine vay tái thiết, tình trạng khủng hoảng nợ công sẽ phát sinh.

Nguồn thu bổ sung

Chính giới hy vọng rằng, ngoài ngân khoản viện trợ chính thức, các nguồn thu bổ sung sẽ đóng góp cho chương trình qua các dự án đầu tư mới.

Những triển vọng này sẽ mở ra khi doanh giới tư nhân tham gia tái thiết, mà trong đó việc sử dụng năng lượng gió hay cho thuê bao hệ thống đường sắt tân tiến là các thí dụ.

Cũng theo ý kiến này, một nguồn thu khả dụng khác là các mặt hàng xuất khẩu của Nga sang châu Âu sẽ phải chịu thuế cao hơn, thí dụ như ngũ cốc và năng lượng.

Kinh nghiệm tài trợ cho chương trình tái thiết Irak cho thấy, Irak phải chịu trả một khoản thuế đặc biệt trong 30 năm

Nga bồi thường chiến tranh?

Một vấn đề rất hợp lý được đặt ra: Tại sao Mỹ và Liên Âu phải lo tài trợ cho Ukraine, trong khi Nga là kẻ xâm lăng? Bồi thường chiến tranh của Nga là lẽ công bình. Giới ngân hàng nhận ra một giải pháp phù hợp đặc biệt cho vấn đề.

Các Ngân hàng Trung ương của các nước phương Tây đang phong toả khoảng 350 tỷ đô la của Ngân hàng Trung ương Nga và khoản thu này có thể được sử dụng cho việc tái thiết. Theo luật pháp quốc tế hiện hành, trong một số điều kiện nhất định, các khối lượng tài sản kếch sù của các nhà tài phiệt Nga cũng có thể được trưng dụng cho chương trình.

Nga thắng trận?

Ngược lại, giới hoạch định đặt ra một kịch bản khác bi quan hơn. Cuộc xâm lăng Nga sẽ kéo dài khốc liệt làm cho mức độ hủy hoại Ukraine sẽ trầm trọng hơn. Cuối cùng, kết quả không mong muốn lại đến: Nga thắng trận và toàn quyền định đoạt cho vấn đề tái thiết. Lúc đó, không ai biết những gì sẽ xảy ra tiếp theo.

Nhìn chung, thái độ của Nga chưa rõ ràng. Bao lâu quân đội Nga chưa rút ra khỏi hay sẽ ở lại lâu dài trong lãnh thổ Ukraine, thì chuyện tái thiết không nên đặt nhiều hy vọng.

Hiện nay, Nga không thay đổi thái độ xâm lăng hay có thành tâm đàm phán. Tình trạng thắng thế trên chiến trường miền Đông làm cho Nga càng mở rộng các cuộc tấn công khắp nơi. Do đó, giải pháp hoà đàm càng bế tắc.

Càng lâm nguy hơn là tương quan lực lượng quá bất lợi, vì Ukraine thiếu vũ khí nặng để chống trả, trong khi phương Tây lại viện trợ chậm trể. Chuyển biến tiêu cực khác là công luận quốc tế tỏ ra bắt đầu mệt mỏi vì chiến cuộc sẽ còn kéo dài, một phần là vì hiện tượng lạm phát gia tăng.

Tóm lại, mọi triển vọng trên chính trường đều tùy thuộc vào tình hình chiến trường. Khi chiến tranh kết thúc, thì mối quan hệ ngoại giao mới sẽ định hình cho việc tái thiết.

Hồi sinh kinh tế Ukraine

Dù ai thắng cũng vậy, sự sống còn của đất nước và con người Ukraine không định đoạt chỉ do giải pháp quân sự mà làm sao cho nền kinh tế bị tàn phá sẽ được vận hành hiệu năng. Chính quyền Ukraine phải làm gì trước tình hình mờ mịt này?

Các biện pháp tiên quyết là các cơ sở kinh tế hạ tầng phải hoạt động trở lại, mà điển hình là thủ đô Kiew và các thành phố khác cần phục hồi sinh lực và các doanh nghiệp sản xuất trở lại mức bình thường.

Trong việc định hình cho tương lai hồi phục của Ukraine, có lẽ các kinh nghiệm quốc tế sẽ một phần đóng góp hữu ích cho chính giới.

Kinh nghiệm quốc tế

Israel

Lịch sử đã chứng minh, dù nhiều hoà ước với Palestine đã được ký kết, nhưng Israel luôn phải lo âu đối phó với các cuộc không kích của Palestine.

Trong việc tái thiết, Israel không phải chỉ lo xây dựng các các cơ sở hạ tầng kiên cố cho trường kỳ, mà ngược lại, cũng phải điều nghiên sao cho có thể biến dạng các công trình thành các công sự phòng thủ trong khi nguy biến.

Theo các chuyên gia, vì các lý do chiến lược và kinh tế, Ukraine cũng không thể xử lý khác hơn Israel khi tình trạng an ninh còn nhiều bất ổn.

Một thí dụ khác là Ukraine nên xây dựng các cơ sở hậu cần cho tương lai theo một quy mô nhỏ và rãi rác. Khi Ukraine tập trung vào một cơ sở duy nhất quy mô với giá khoảng 10 triệu đô la, thì Nga sẽ sẳn sàng sử dụng một loại hoả tiển với giá khoảng 3 triệu đô la để phá huỷ.

Nếu Ukraine sẽ xây khoảng 10 cơ sở nhỏ trong các khu vực công nghiệp khắp nơi cùng với các khoản đầu tư để bảo vệ bằng hệ thống phòng không xung quanh, thì Nga sẽ có các trở ngại đáng kể về việc phác hoạ các kế hoạch tấn công cũng như chi phí cũng tăng lên một cách tương ưng.

 

Do đó, Ukraine cũng nên cân nhắc về mô hình xây dựng này, không chỉ liên quan đến bảo vệ cơ sở hậu cần, mà trong một ý nghĩa chiến lược toàn diện cho nền an ninh quốc phòng.

Người tỵ nạn Ukraine không thể hồi cư trong khi các chương trình xây dựng gia cư chưa hoàn tất, đó cũng một nhu cầu khẩn thiết.

Nga

Nga là bậc thầy trong mọi bội ước quốc tế, nên luật pháp quốc tế không thể bảo đảm là Nga sẽ tôn trọng hoà ước; ngược lại, sẳn sàng chiếm trọn lãnh thổ Ukraine trong tương lai.

Nếu đã hai lần Nga xâm lăng Ukraine, thì lần thứ ba cũng có thể sẽ xảy ra, cho dù Nga, lại một lẩn nữa, bị cả thế giới lên án. Cộng sản Việt Nam vi phạm Hiệp định Paris năm 1973 và chiến thắng quân sự năm 1975 là một bài học mà Nga sẽ mang ra áp dụng cho Ukraine. Do đó, cũng như miển Nam Việt Nam, hoà bình sẽ không vãn hồi và Ukraine cũng không thể lo tái thiết.

Đức

Bối cảnh của Đức và Ukraine hoàn toàn khác biệt. Nói chung, triển vọng thành công của một chương trình viện trợ phát triển không chỉ giới hạn ở thành tâm thiện chí và khả năng của các quốc gia cấp viện, mà chủ yếu còn tùy thuộc vào thể chế chính trị và phương thức vận hành của quốc gia nhận viện trợ.

Trong ký ức tập thể của người Đức, áp dụng Kế hoạch Marshall đồng nghĩa với việc tái thiết thành công. Thành tựu này có nhiều lý do giải thích.

Kế hoạch Marshall đã giúp cho Đức tái thiết từ một nền kinh tế bị chiến tranh huỷ diệt thành một khuôn khổ thích hợp cho việc tái hoà nhập đất nước vào trong một nền kinh tề thị trường chung châu Âu và quốc tế và phân công lao động quốc tế.

Nhưng hiện nay, trình độ dân trí, lực lượng lao động và nguồn vốn khả dụng của Đức sau chiến tranh là một cảnh quan tái thiết mà Ukraine không thể so sánh tương tự. Ukraine không phải là một quốc gia cựu thù bị Mỹ chiếm đóng toàn bộ như Đức sau 1945. Sự phụ thuộc của Ukraine vào Nga hay viện trợ quốc tế là chưa rõ ràng.

Gần đây nhất là kinh nghiệm của Afghanistan và Iraq, hai bài học mà Ukraine cũng cần lưu tâm.

Afghanistan

Theo CEPR, chỉ riêng trong năm 2003, chính phủ Hoa Kỳ đã cung cấp 145 tỷ đô la cho Afghanistan. Việc áp dụng kế hoạch hoàn toàn thất bại vì các mục tiêu đặt ra không thực tế, thiếu phối hợp, tham nhũng và quan trọng nhất là người dân địa phương không thiết tha tham gia.

Do đó, kế hoạch không bao giờ thực sự bắt đầu và không có những thay đổi thật sự cho đất nước và dân chúng.

Irak

Kể từ năm 2003, các định chế viện trợ quốc tế đã cung cấp cho Irak khoảng 220 tỷ đô la. Cũng giống như tại Afghanistan, các thất bại là do thiếu phối hợp và giám sát, tình hình tham nhũng trầm trọng và an ninh yếu kém.

Nhưng tại Irak có một nghịch lý đặc biệt nhất: một đất nước giàu dầu mỏ lại không thể cung cấp đủ điện cho người dân. Chỉ có một vài doanh nghiệp Irak mới nhận được viện trợ, mà lý do cũng là vì lợi ích đặc biệt của quốc gia tài trợ.

Lý giải được đề cập nhiều nhất trong mối tương quan này là áp lực nặng nề của Mỹ khi điều hảnh chương trình. Nếu Irak muốn sử dụng Quỹ tái thiết của Mỹ, thỉ điều kiện tiên quyết là các doanh nghiệp Mỹ phải có đặc quyền tham gia tái thiết.

Khó khăn này chắc chắn cũng sẽ xảy ra cho Ukraine. Hiện nay chưa biết được là Ukraine có thể tránh được khó khăn này bằng cách xừ lý nào.

Lãnh đạo cho công cuộc tái thiết có nghĩa là Ukraine phải tìm cách phối hợp với các định chế cấp viện, do đó, cần có một cơ chế hữu hiệu để đáp ứng cho trách nhiệm này và vấn đề hiệu năng điều hành của thể chế chinh trị là một trở ngại lớn

Thể chế chính trị Ukraine

Theo suy nghĩ thông thường của dân chúng, họ nhìn vấn đề thực tế hơn, cụ thể là, chính quyền muốn làm gì thì làm, nhưng tiền viện trợ phải thực sự đến tay dân chúng.

Triển vọng này là bi quan, vì không thua Việt Nam, hệ thống công quyền của Ukraine kém hiệu năng và tệ trạng tham nhũng lan rộng.

 

Hệ thống công quyền

Mục tiêu lý tưởng mà Ukraine phải theo đuổi là kiểm soát việc thất thoát tiền viện trợ và tạo ra những năng động thúc đẩy cho các doanh nghiệp nhỏ vả dân chúng tại các địa phương có điều kiện trực tiếp tham gia. Sự phối hợp để phát triển cách vận hành cơ chế hành chánh nội địa gặp phải một khó khăn khác: xung đột mục tiêu tái thiết mang tầm vóc quốc tế.

Do đó, chính quyền Ukraine phải xác định các mục tiêu, thủ tục và tuyển chọn đối tác thực hiện. Nhu cầu giám sát các dự án và đo lường mức độ tái thiết trong tiến trình này là các nhiệm vụ chính.

Một trong những điểm dị biệt giữa Đức và Ukraine là hệ thống công quyền. Cơ cấu điều hành của Đức sau năm 1945 chứng tỏ là đạt nhiều hiệu năng, một lợi điểm mà Ukraine chưa phát triển tương xứng.

Những đặc điểm mà Ukraine hiện nay lên đến mức báo động là tệ nạn tham nhũng mà chỉ số quốc tế về mức độ đã chứng minh.

Tham nhũng

Tổ chức Minh bạch Quốc tế (Transparency International) đã xếp hạng Ukraine là quốc gia đứng thứ 122 trong số 188 quốc gia về chỉ số tham nhũng và cảnh báo nền hành chánh công quyền còn quá kém hiệu năng.

Năm 2019, Toà Kiểm toán châu Âu đã kết luận: “Tham nhũng ở cấp cao nhất và cái gọi là chiếm đoạt tài sản nhà nước đang lan rộng. Tình trạng này không chỉ làm cản trở sức cạnh tranh và mức độ tăng trưởng, mà còn huỷ diệt tiến trình dân chủ hóa. Hàng chục tỷ euro bị mất mỗi năm do tham nhũng,”

Ngược lại, sau năm 2014, qua các cuộc biểu tình ở Maydan, nhiều chuyên gia tỏ ra lạc quan hơn khi đề cao những biện pháp cải thiện ở Ukraine.

Theo một báo cáo cho biết: “Một xã hội dân sự mạnh mẽ đang thành hình và gây áp lực mạnh mẽ lên chính phủ. Nhiều biện pháp cải thiện của chính phủ được đưa ra, thí dụ như trong tất cả các giao dịch mua sắm phải thông qua một chương trình phần mềm, nhờ thế mà ngân sách tiết kiệm được khoảng mười phần trăm.”

Chính phủ cũng đã thành lập một cơ quan điều tra tham nhũng và khoảng một trăm trường hợp cá nhân đã được xử lý. Tuy nhiên, hoạt động của hệ thống tư pháp còn nhiều khiếm khuyết. Do đó, dù được xử lý, sau đó, án lệnh không được thi hành.

Từ năm 2019, một tòa án chuyên trách chống tham nhũng được thiết lập và cũng khởi tố được nhiều vụ án. Nhìn chung, có rất nhiều tiến bộ trong chiều hướng này”.

Triển vọng

Hiệu ứng bắt kịp

Tương lai tái thiết tuỳ thuộc vào việc Ukraine có cách nào bắt kịp trình độ phát triển của các nước tiên tiến không.

Chiến tranh đã làm cho Ukraine bị tụt hậu mọi mặt mà hậu quả là không còn phát triển bằng các nước khác trong khu vực. Tổng sản lượng quốc gia của Bulgaria tăng gấp hai lần và Rumania gấp ba lần Ukraine là thí dụ.

Lý thuyết đã chỉ ra rằng, trong tình trạng cạnh tranh quốc tế ngày càng gay gắt, các nước nghèo sẽ có một cách đặc biệt để đuổi bắt trình độ phát triển của các nước phương Tây một cách nhanh chóng: giải pháp đó là áp dụng thành công các biện pháp canh tân giáo dục và tiến bộ kỹ thuật.

Nhưng thực tế là ngược lại. Trong một cái nhìn toàn diện, công cuộc tái thiết Ukraine, cũng còn có một ý nghĩa khác sâu xa hơn, đó là chuyển đồi một xã hội hậu cộng sản từ mô hình của Liên Xô củ trong tiến trình dân chủ hoá theo châu Âu.

Nhìn trong nhãn quan này, nên bi quan hơn là thực tế. Nhìn lại trào lưu dân chủ hoá trong toàn cảnh, cho đến nay, chưa có một xã hội chuyển hoá hậu Cộng sản nào mà công việc đuổi bắt là thành công một cách có hệ thống.

Công nghiệp hoá

Nền kinh tế Ukraine có lợi thế là xuất khẩu nguyên vật liệu và ngũ cốc. Đó là một bước tiến hợp lý cần tập trung, nhưng trong trường kỳ, nó chưa đủ để tạo bước đột phát cho một chiến lược phát triển mang nhiều triển vọng: việc công nghiệp hoá và mang phúc lợi cho người dân còn cần nhiều cải cách khác toàn diện hơn hỗ trợ

Kết luận

Chiến tranh đang làm thay đổi Ukraine. Không ai xác định được là Nga hay các định chế cấp viện quốc tế sẽ đóng vai trò chủ yếu cho Ukraine hồi phục và cất cánh, nhưng khi cuộc chiến còn kéo dài, thì một tương lai bất trắc còn đang chờ đợi. Dó đó, còn quá sớm để kết luận là Kế hoạch Marshall thích hợp cho chương trình tái thiết hậu chiến Ukraine.

Nếu Nga thắng trận, hoà bình sẽ không tái lập, Ukraine không được bình yên để bắt đầu lo tái thiết, mà Ba Lan sẽ lo âu về một cuộc thế chiến thứ ba và cộng đồng thế giới chuẩn bị cho một trật tự mới sẽ thành hình dưới sự lãnh đạo của Nga và Trung Quốc. Một cơn giông bão mới khởi đầu cho thế giới và tương lai hồi phục Ukraine sẽ chìm trong quên lãng.

_______

Bài liên quan: Ukraine và vấn đề tái thiết hậu chiến