Đại biểu Quốc hội – Ai có thể là?

Ngô Huy Cương

9-4-2020

Thật sai lầm mới gần đây, có ý kiến tại phiên họp thứ 42 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội đại ý rằng: Tăng cường Đại biểu Quốc hội chuyên trách trong khóa tới từ những người đã nghỉ hưu hoặc sắp nghỉ hưu mà có trình độ, kinh nghiệm để nâng cao chất lượng làm luật.

Đúng là khâu làm luật của Quốc hội ta càng ngày càng kém. Chắc hẳn Quốc hội, cũng như Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã nhận thấy phần nào vấn đề đó. Nhưng tôi dám chắc rằng Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội không biết nguyên nhân thật sự của những yếu kém đó là gì, nên không có giải pháp đúng cho việc nâng cao chất lượng làm luật.

Trong một cuốn sách dạy về làm luật và thiết kế chính sách do các chuyên gia Hoa Kỳ mang sang huấn luyện cho các chuyên gia của Bộ Tư pháp cách đây khá lâu có nói rằng, hầu hết các dự thảo luật đi từ bàn của người soạn thảo tới thẳng bàn của Tổng thống ký ban hành thành đạo luật (xin lỗi do viết vội, nên tôi không tìm và trích dẫn cụ thể). Khẳng định này nói lên rằng khâu soạn thảo một dự án luật là quan trọng nhất. Còn giai đoạn ở Quốc hội đúng nghĩa là “thông qua” đạo luật mà rất ít khi có thay đổi.

Vậy làm thế nào để có luật tốt?

Bộ luật Dân sự Pháp năm 1804 được soạn thảo bởi 04 thẩm phán theo ý tưởng cách mạng của Napoleon với ba trụ cột là: Bảo vệ quyền tư hữu, tự do hợp đồng, và gia đình tự trị. Còn Bộ luật Thương mại Pháp năm 1807 được soạn thảo bởi 03 thẩm phán và 04 thương nhân. Điều đó có nghĩa là chúng được soạn thảo bởi các chuyên gia rất thành thạo nghề. Tuy nhiên cần lưu ý rằng, các thẩm phán Pháp lúc đó là những người “nói luật”, chứ không phải giống như thẩm phán của ta bây giờ chỉ là những người bị đòi hỏi áp dụng một cách máy móc các qui định do Quốc hội áp đặt mà bị buộc phải gọi là luật.

Nếu chúng ta nghe nói Quốc hội là cơ quan lập pháp, nên cho rằng Quốc hội phải tăng cường nhiều Đại biểu Quốc hội là luật gia để làm luật, thì chưa thỏa đáng, vì Quốc hội là một định chế chính trị chứ không phải là một cơ quan chuyên môn. Ngay hành pháp cũng phải chia thành hành pháp chính trị (political executive) và Bureaucracy (định chế quan liêu hay hành chính công). Chính phủ (hành pháp chính trị) có thể bị dẹp bỏ, nhưng nền hành chính tuân thủ pháp luật vẫn phải ổn định. Ví dụ như ở nước Nga thời Tổng thống Elsin, chính phủ liên tục bị dẹp bỏ cho tới khi tìm ra được Putin.

Kinh nghiệm ở nước ta trong những năm qua cho thấy quá rõ, Quốc hội khóa XIII thông qua nhiều đạo luật tồi tệ nhất về mặt kỹ thuật pháp lý (chưa nói tới những mặt khác) trong lịch sử Việt Nam. Ấy thế mà Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội khóa XIII là giáo sư, tiến sĩ luật học; còn Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp của Quốc hội khóa XIII là tiến sĩ luật học với mấy chục năm kinh nghiệm hành nghề luật. Chưa bao giờ Quốc hội Việt Nam có một đội ngũ đông đảo luật gia có học hàm, học vị cao là Đại biểu Quốc hội và giúp việc cho Quốc hội như Quốc hội khóa XIII và khóa XIV. Nhưng cũng chưa bao giờ chất lượng làm luật của Quốc hội Việt Nam lại kém như vậy. Điều đó không có nghĩa là cứ có nhiều luật gia là Đại biểu Quốc hội và giúp việc cho Quốc hội, là chất lượng làm luật của Quốc hội được nâng cao.

Muốn có đạo luật chất lượng tốt thì phải có dự thảo luật tốt và báo cáo thẩm tra dự án luật tốt.

Xây dựng dự thảo luật là vấn đề chuyên môn pháp lý sâu và rộng nhưng lại phải xuất phát từ những kiến thức cơ bản, nền tảng vững chắc. Do đó, chỉ những người có khả năng nghiên cứu tốt, có kiến thức cơ bản tốt, có tầm nhìn bao quát, có tư duy logic, hệ thống, am hiểu chuyên ngành và biết thể hiện tốt mới có thể dự thảo luật tốt. Người thẩm tra cũng như vậy nhưng không cần thiết phải thật am hiểu chuyên ngành. Vì vậy không phải cứ ai là luật gia có học hàm, học vị cao hay kinh nghiệm thực tiễn nhiều là có thể soạn thảo hay thẩm tra dự án luật tốt.

Chính những chuyên gia soạn thảo hay thẩm tra trực tiếp dự án luật là những người có ảnh hưởng nhất tới chất lượng của đạo luật. Thực tế ở Việt Nam, soạn thảo và thẩm tra các dự án luật là các chuyên viên, chứ không phải là cơ quan hay lãnh đạo cơ quan nào. Với tư cách là người chủ yếu, trực tiếp soạn thảo Luật Hàng không Dân dụng năm 1991 và Luật Hàng không Dân dụng năm 1994, và là người đã từng làm việc và lăn lộn với Quốc hội nhiều năm, tôi biết những câu chuyện này.

Hiện trạng, Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật năm 2015 hạ thấp vai trò của Cơ quan soạn thảo luật và không đả động gì tới chuyên gia soạn thảo trực tiếp. Có cảm giác: Cơ quan soạn thảo chỉ được xem như người giúp Quốc hội “viết nháp” dự thảo luật để trình và sau đó bị “cuỗm” mất dự thảo để làm sai lệch khó có thể chấp nhận. Thực tế của tôi với Bộ luật Dân sự năm 2015 cho thấy rất rõ điều đó. Tôi tham gia ngay từ đầu với Bộ Tư pháp xây dựng dự thảo rất hăng hái, theo đúng tinh thần cách mạng tiến công, đôi khi cũng làm nhiều người khó chịu, bởi tôi thấy họ không hết mình với công việc soạn thảo. Một hôm tôi nghe một anh bên Văn phòng Quốc hội nói với tôi rằng: “Anh kệ họ. Mấy bữa nữa bên em phụ trách em mời anh nói thoải mái”. Tôi chợt hiểu ra họ cạnh tranh không lành mạnh. Vì vậy ban soạn thảo không mặn mà gì là có lý do. Nhưng câu hỏi tại sao họ vẫn làm dự thảo có lẽ được trả lời vì lý do ngân sách chăng?

Do đó cần tức tốc sửa đổi, bổ sung toàn diện Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật năm 2015 theo các hướng sau:

Thứ nhất, tách bạch rõ ràng giữa soạn thảo và thẩm tra như thể làm đề tài nghiên cứu và phản biện đề tài;

Thứ hai, buộc cơ quan soạn thảo phải trình danh sách chuyên gia soạn thảo trực tiếp dự án luật kèm theo lý lịch khoa học và báo cáo của những chuyên gia đó về những điểm đồng ý và chưa đồng ý với dự thảo (Lưu ý: một đề tài nghiên cứu nhỏ người ta cũng phải xem xét tới năng lực của người nghiên cứu, huống hồ là một dự án luật);

Thứ ba, buộc cơ quan soạn thảo phải có diễn giải cụ thể về từng vấn đề của dự thảo luật về mặt khoa học;

Thứ tư, buộc cơ quan thẩm tra có một danh sách công khai những chuyên gia giúp thẩm tra dự án luật với tinh thần phản biện cao nhất;

Thứ năm, kiểm soát chi tiêu ngân sách xây dựng luật, nhất là phần chi đúng cho mục đích từng công việc hay phân đoạn công việc và đối tượng được hưởng (bao gồm cả tài trợ từ các nguồn khác).

Quốc hội cần những Đại biểu có tâm với đất nước, am hiểu chính trị hơn là những chuyên gia luật và chuyên gia trong những lĩnh vực khác. Cần giảm số lượng lớn Đại biểu Quốc hội, nhưng tăng tỷ lệ chuyên trách và bổ sung thư ký giúp việc trực tiếp cho từng Đại biểu Quốc hội.