Sự phát triển trong mối quan hệ Việt Nam – Hoa Kỳ

Council on Foreign Relations

Tác giả: Eleanor Albert

Dịch giả: Trúc Lam

20-3-2019

Sau khi bị ngăn chặn trong chiến tranh, Việt Nam và Hoa Kỳ đã xây dựng các mối quan hệ trưởng thành bắt nguồn từ lợi ích kinh tế và an ninh chung.

Giới thiệu

Bốn thập kỷ sau khi chiến tranh Việt Nam kết thúc, mối quan hệ giữa Hoa Kỳ và Việt Nam đã thay đổi đáng kể. Hai cựu đối thủ đã đẩy lịch sử hỗn loạn của họ để củng cố mối liên kết thương mại và hợp tác an ninh mạnh mẽ trong những năm gần đây. Việc nối lại mối quan hệ này, cũng như những nỗ lực của Việt Nam tranh thủ các nước châu Á-Thái Bình Dương khác, như Ấn Độ và Nhật Bản, phần lớn bị thúc đẩy bởi những lo ngại của Việt Nam về sự vượt trội của Trung Quốc trong khu vực, đặc biệt là hành vi quyết đoán của họ ở Biển Đông.

Với sự năng động, các nhà phân tích hy vọng Việt Nam và Hoa Kỳ sẽ thúc đẩy mối quan hệ đối tác sâu sắc hơn trong những năm tới. Tuy nhiên, mối quan hệ này đối mặt với những hạn chế, gồm chủ nghĩa tư bản do nhà nước Hà Nội lãnh đạo và sự mất lòng tin còn lại của họ Washington.

Trỗi dậy từ chiến tranh

Việt Nam tuyên bố độc lập khỏi ách thống trị của thực dân Pháp năm 1945 sau sự chiếm đóng của Nhật Bản kết thúc, qua sự đầu hàng của quân Đồng minh. Điều này tạo tiền đề cho Chiến tranh Đông Dương lần thứ nhất (1946 – 1954). Năm 1950, lực lượng Việt Nam ở Hà Nội được Trung Quốc và Nga công nhận, trong khi Hoa Kỳ và Anh công nhận chính quyền có trụ sở tại Sài Gòn (ngày nay là thành phố Hồ Chí Minh).

Sự tham gia của Washington vào Việt Nam leo thang qua việc cung cấp sự hỗ trợ quân sự ban đầu cho các lực lượng Pháp, kế đến là Tổng thống Việt Nam là Ngô Đình Diệm có trụ sở tại Sài Gòn, sau khi đất nước chia cắt hai miền Nam – Bắc. Quân đội Hoa Kỳ chính thức triển khai năm 1964 với mục đích đưa ra là ngăn chặn sự lây lan của chủ nghĩa cộng sản. Nhiều năm chiến đấu tàn khốc lên đến đỉnh điểm, rồi sự rút lui của lực lượng Hoa Kỳ và ký kết Hiệp định Hòa bình Paris năm 1973; Hoa Kỳ sơ tán nhân sự vào năm 1975 khi Bắc Việt xâm chiếm miền Nam và thống nhất đất nước.

Thương vong của Hoa Kỳ gồm 58.220 người chết, khoảng 2.600 người mất tích và hơn 150.000 người bị thương, cùng với những chia rẽ đau khổ trong nước về mục đích và cách tiến hành chiến tranh. Về phía Việt Nam, sức tàn phá rất lớn, ước tính có khoảng hai triệu thường dân chết, thêm một triệu quân nhân tử vong, cũng như các tác động môi trường kéo dài từ việc sử dụng thuốc diệt cỏ, như chất độc da cam, và bom mìn chưa nổ trên khắp cả nước. Washington đã cắt đứt quan hệ ngoại giao sau khi kết thúc cuộc chiến và áp đặt lệnh cấm vận thương mại ở mức cao nhất.

Cũng làm trầm trọng thêm mối quan hệ giữa Việt Nam và một số nước là chiến dịch của họ ở Campuchia. Các cuộc giao tranh dọc biên giới phía tây Việt Nam với Campuchia mở rộng thành một cuộc xung đột toàn diện vào tháng 12 năm 1978. Quân đội Việt Nam đã truất phế nhà lãnh đạo toàn trị Campuchia là Pol Pot và Khmer Đỏ, chế độ hà khắc này chịu trách nhiệm về một cuộc diệt chủng, đã giết chết gần hai triệu người. Chính phủ mới ở Phnom Penh duy trì quyền lực trong một thập niên. Cuộc xâm lược của Việt Nam đã kích hoạt một cuộc tấn công trả đũa của Trung Quốc vào biên giới phía bắc năm 1979 và sự cô lập quốc tế rộng rãi.

Từ cuối thập niên 1970 đến giữa thập niên 1980, kinh tế Việt Nam bị căng quá mỏng do ngân sách quân sự dành cho các hoạt động ở Campuchia quá lớn và những thiếu sót do nền kinh tế chỉ huy của họ. Những khó khăn này dẫn đến sự phụ thuộc nặng nề vào Liên Xô. Sau những cải cách kinh tế của Trung Quốc trong thập niên 1970 và khi Liên Xô bắt đầu nới lỏng sự kiểm soát của nhà nước đối với nền kinh tế của họ vào thập niên 1980, Việt Nam bắt đầu tìm cách chấm dứt sự cô lập.

Con đường dẫn đến quan hệ bình thường hóa

Một trong những rào cản đầu tiên được giải tỏa trong việc khôi phục quan hệ Hoa Kỳ-Việt Nam là hợp tác trả lại vật dụng của các tù nhân chiến tranh Mỹ (POW) và những người mất tích trong chiến tranh (MIA). Đến cuối thập niên 1980, các nỗ lực phục hồi được nối lại với các quy trình được thiết lập cho các cuộc tìm kiếm trên toàn quốc bởi các nhóm người Mỹ. Tiến trình này dẫn đến việc mở một văn phòng ở hiện trường cho Văn phòng Hoa Kỳ tại Cơ quan tìm kiếm người mất tích trong chiến tranh (MIA Affairs) ở Hà Nội dưới thời Chính quyền George H.W. Bush năm 1991, sự hiện diện chính thức đầu tiên của Hoa Kỳ sau chiến tranh tại Việt Nam. Từ vị trí này, kết hợp với một ủy ban Thượng viện Hoa Kỳ tạm thời đặc biệt được thành lập để điều tra các vấn đề liên quan đến POW/ MIA, đã giúp xây dựng động lực để bình thường hóa mối quan hệ.

Bảo đảm một kế hoạch hòa bình của Campuchia là điểm quan trọng thứ hai. Mặc dù các lực lượng chiếm đóng Việt Nam ủng hộ một chính phủ mới ở Campuchia, nhưng Khmer Đỏ vẫn kiểm soát một phần đất nước trong khi lưu vong ở Thái Lan, và xung đột dân sự phổ biến trong suốt thập niên 1980. Các cuộc đàm phán hòa bình bắt đầu ở Paris hồi tháng 8 năm 1989, cuối cùng dẫn đến việc ký kết một hiệp định vào năm 1991. Điều này khởi đầu cho việc ngừng bắn và thiết lập Cơ quan Chuyển tiếp Liên Hiệp quốc tại Campuchia, hoạt động gìn giữ hòa bình của Liên Hiệp quốc giám sát chính quyền của một quốc gia, để tổ chức và tiến hành một cuộc bầu cử trên đất nước.

Việt Nam rút các lực lượng chiếm đóng khỏi Campuchia, cho phép các nước, trong đó có Hoa Kỳ hồi phục quan hệ ngoại giao với Việt Nam. Washington dỡ bỏ các hạn chế đi lại đối với Việt Nam hồi năm 1991, Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ và Bộ Ngoại giao Việt Nam mở văn phòng đại diện tại thủ đô hai nước từ năm 1993 và năm 1994, Tổng thống Bill Clinton đã dỡ bỏ lệnh cấm vận thương mại. Những bước gia tăng này đã tạo ra một môi trường thuận lợi để [chính quyền] Clinton bình thường hóa quan hệ kể từ năm 1995.

Liên kết kinh tế

Những cải cách kinh tế quan trọng của Việt Nam được đưa ra vào năm 1986 để thúc đẩy nền kinh tế kém hiệu quả của đất nước, báo hiệu sự háo hức khôi phục các quan hệ quốc tế. Những vụ cải cách, còn gọi là Đổi Mới, ưu tiên xây dựng nền kinh tế thị trường và tạo cơ hội cạnh tranh khu vực tư nhân. Trước đây, nền kinh tế chỉ huy đặt tầm quan trọng không cân xứng đối với công nghiệp nặng, trong khi các lĩnh vực như nông nghiệp gặp khó khăn.

Sự ra đời của một nền kinh tế thị trường ở Việt Nam, một đất nước hiện có hơn chín mươi lăm triệu người, đã thu hút các khoản đầu tư quốc tế lớn. Sau khi khôi phục các mối quan hệ, Washington và Hà Nội đã làm việc gần năm năm để đàm phán một hiệp định thương mại song phương có hiệu lực năm 2001. Thỏa thuận này dỡ bỏ nhiều rào cản phi quan thuế để trao đổi mậu dịch, gồm hạn ngạch, cấm và những hạn chế nhập khẩu; giảm thuế từ mức trung bình 40% xuống còn 3% đối với nhiều loại hàng hóa, gồm cả hàng nông sản, động vật và điện tử; và cấp cho Việt Nam tình trạng thương mại quốc gia có điều kiện nhất, một chuẩn mực quan trọng để [Việt Nam] gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO). Sau khi Việt Nam gia nhập WTO năm 2007, hai nước đã thành lập một diễn đàn để thảo luận về các cam kết WTO của Việt Nam và tự do hóa đầu tư và thương mại.

Chính quyền Barack Obama đã đấu tranh cho Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP), một hiệp định thương mại tự do gồm hàng chục nước ở châu Á-Thái Bình Dương, trong đó có Việt Nam, với tư cách là một trụ cột chiến lược của Hoa Kỳ trong khu vực. Các nhà phân tích cho rằng, Việt Nam là nước có tổng sản phẩm quốc nội bình quân đầu người thấp nhất trong tất cả các nước ký kết, có khả năng là nước hưởng lợi lớn nhất trong hiệp ước này, đặc biệt là được quyền tham gia ưu đãi vào thị trường Hoa Kỳ. Tuy nhiên, Tổng thống Donald J. Trump là người tuyên bố thỏa thuận sẽ làm suy yếu cơ sở sản xuất của Hoa Kỳ, nên ông ta đã rút lui ngay sau khi nhậm chức kể từ năm 2017.

Những người ủng hộ nhân quyền nói rằng, sự đảo ngược của Hoa Kỳ đã giáng một đòn mạnh vào những người ủng hộ công đoàn, các nhà hoạt động môi trường và các nhà hoạt động khác ở Việt Nam, những người xem TPP giúp thúc đẩy một làn sóng cải cách rộng lớn hơn. Rút ra khỏi TPP là một bước thụt lùi lớn, ông Brad Adams là người đứng đầu bộ phận Nhân quyền Châu Á, thuộc Tổ chức Theo dõi Nhân quyền, nói về hiệu ứng gợn sóng trong cộng đồng của các nhà hoạt động Việt Nam.

Việt Nam và mười nước khác tham gia TPP, đã đi tới một hiệp định thương mại mà không có Hoa Kỳ, được gọi là Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP). Việt Nam trở thành quốc gia thứ bảy phê chuẩn hiệp ước hồi tháng 11 năm 2018. Thỏa thuận giảm thuế ở châu Á-Thái Bình Dương và có các điều khoản để cải thiện điều kiện lao động và thúc đẩy tư nhân hóa, nhưng còn quá sớm để đánh giá hậu quả của CPTPP. Các nước ký kết đã cho Việt Nam thời gian ba năm để tuân theo các điều khoản lao động của Hiệp định, trong đó kêu gọi giới thiệu về công đoàn độc lập.

Tuy nhiên, các nhà kinh tế hy vọng, thương mại với Hoa Kỳ sẽ tiếp tục phát triển mạnh. Thương mại hàng hóa song phương giữa hai nước tăng vọt kể từ khi bình thường hóa quan hệ ngoại giao, từ 451 triệu Mỹ kim năm 1995 lên tới hơn 60 tỷ Mỹ kim năm 2018. Hoa Kỳ hiện là điểm đến hàng đầu của hàng hóa Việt Nam, gồm hàng dệt may, điện tử và các sản phẩm động vật như hải sản. Các mặt hàng xuất khẩu hàng đầu của Hoa Kỳ sang Việt Nam gồm bông, chip máy tính và đậu nành.

Một số thách thức hiện ra trong mối quan hệ thương mại vừa chớm nở. Như đã có với một số đối tác thương mại khác của Hoa Kỳ, Tổng thống Trump gặp phải vấn đề mất cân bằng thương mại của Mỹ với Việt Nam, đã tăng lên mức khoảng 39,5 tỷ Mỹ kim trong năm 2018. (Khoản thâm hụt này chỉ là hàng hóa. Xuất khẩu dịch vụ của Hoa Kỳ sang Việt Nam ước tính khoảng 2 tỷ Mỹ kim năm 2015.) Washington cũng đã trích dẫn các rào cản thương mai khác với Việt Nam, gồm bảo vệ sở hữu trí tuệ không thích đáng và các quy định an toàn thực phẩm, hạn chế truy cập internet và nền kinh tế kỹ thuật số và các vấn đề quản trị chung khác, gồm thiếu minh bạch và trách nhiệm trong các khu vực công và tư.

Các mối quan hệ an ninh ngày càng gia tăng

Washington và Hà Nội cũng đã có những bước tiến đáng kể trên mặt trận an ninh. Các mối quan hệ quốc phòng ban đầu được củng cố, thông qua việc phục hồi nhân sự MIA của Hoa Kỳ, gồm hợp tác về các hoạt động tìm kiếm và cứu hộ, an ninh môi trường và rà phá bom mìn; người Việt Nam tham dự các hội nghị và hội thảo của Bộ Tư lệnh Thái Bình Dương Hoa Kỳ; và trao đổi quân sự cấp cao. Năm 2016, Washington dỡ bỏ lệnh cấm vận kéo dài hàng thập kỷ đối với việc bán vũ khí sát thương cho Hà Nội.

Mối quan hệ an ninh tập trung vào việc tăng cường trao đổi giữa các lực lượng tuần duyên Hoa Kỳ và Việt Nam, và cung cấp các tàu tuần tra. Năm 2018, USS Carl Vinson, một tàu sân bay của Hải quân Hoa Kỳ đã thực hiện một chuyến viếng thăm lịch sử ở Việt Nam. Lần đầu tiên loại tàu này đến thăm Việt Nam kể từ khi chiến tranh kết thúc năm 1975. Cũng năm 2018, lần đầu tiên Việt Nam tham gia Vành đai Thái Bình Dương (RIMPAC), là tên cua các cuộc tập trận quân sự trên biển do Hoa Kỳ tổ chức hai năm một lần. (Việt Nam giữ vai trò quan sát viên vào năm 2012 và 2016).

Động lực cho phần lớn hoạt động này là Trung Quốc ngày càng có lập trường quyết đoán trong khu vực, đặc biệt là ở Biển Đông, nơi Hà Nội và Bắc Kinh đưa ra các yêu sách hàng hải. Căng thẳng giữa các nước láng giềng lên đến đỉnh điểm hồi năm 2014 khi Trung Quốc triển khai một giàn khoan dầu vào vùng biển tranh chấp, một hành động thúc đẩy các cuộc biểu tình và bạo lực chống Trung Quốc lan rộng khắp cả nước Việt Nam. Các cuộc biểu tình chống Trung Quốc định kỳ tiếp tục nổ ra ở Việt Nam.

Do đó, Việt Nam ngày càng xem sự hợp tác an ninh của mình với Hoa Kỳ là một sự kiểm tra đối với sự quyết đoán của Trung Quốc. “Việt Nam cho thấy ít ảo tưởng nhất về tác động của sự trỗi dậy của Trung Quốc, và sự sẵn sàng lớn nhất trong việc sử dụng các chiến lược cứng rắn, tinh vi để ngăn chặn sự thống trị của Trung Quốc trên Biển Đông và trong khu vực nói chung”, Joshua Kurlantzick viết trên trang Hội đồng Quan hệ Đối ngoại.

Mặc dù hợp tác quốc phòng và an ninh đã đi một chặng đường dài hơn hai mươi năm kể từ khi bình thường hóa quan hệ, nhưng những trở ngại vẫn còn. Sự mất lòng tin mong manh của người Việt Nam đối với các ý định của Hoa Kỳ, ý thức độc lập và chủ nghĩa dân tộc mạnh mẽ, và những lo ngại về việc khiêu khích Bắc Kinh đã ngăn Hà Nội nhanh chóng mở rộng mối quan hệ an ninh với Washington.

Bất hòa về Nhân quyền

Hồ sơ nhân quyền tồi tệ của Việt Nam là nguồn tranh cãi thường xuyên với một số thành viên trong Quốc hội Hoa Kỳ, cũng như với các chính phủ và các nhóm giám sát khác. Đất nước này vẫn được cai trị bởi một hệ thống độc đảng, độc tài, đàn áp bất đồng chính kiến, gồm phe đối lập chính trị, cộng đồng tôn giáo độc lập, các blogger, các nhà báo, những người ủng hộ nhân quyền và giới luật sư. Nhà chức trách thực hiện các vụ bắt bớ và giam giữ tùy tiện, và những vụ giết người phi pháp; các quyền tự do, chẳng hạn như tự do tín ngưỡng, tự do hội họp và tự do ngôn luận, bị hạn chế rất nhiều; hệ thống tư pháp thiếu minh bạch và tính độc lập của nó bị xâm phạm, theo báo cáo của Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ và các tổ chức nhân quyền quốc tế.

Mặc dù chính phủ Việt Nam đã triệu tập các cuộc đối thoại nhân quyền thường xuyên với Hoa Kỳ và thỉnh thoảng phóng thích các tù chính trị, nhưng họ vẫn bị các nhà giám sát nhân quyền quốc tế đánh giá kém. Việt Nam xếp hạng 175 trên 180 quốc gia về Chỉ số Tự do Báo chí Thế giới năm 2018, của Tổ chức Phóng viên Không Biên giới, chỉ cao hơn Trung Quốc, Syria, Turkmenistan, Eritrea và Bắc Triều Tiên. Nhóm vận động Freedom House xếp Việt Nam vào nước “không tự do”, nhận được 20 điểm trên 100 điểm trong báo cáo thường niên.

Một quan hệ đối tác đang phát triển

Quan hệ Hoa Kỳ-Việt Nam dự kiến ​​sẽ tiếp tục trên một quỹ đạo tích cực. Trong khi những bất đồng về mất cân bằng thương mại có thể tạm thời ngăn cản tiến trình, ảnh hưởng ngày càng gia tăng của Trung Quốc trong khu vực có thể sẽ đẩy lợi ích chiến lược của Hoa Kỳ và Việt Nam xích lại gần nhau hơn.

Hà Nội là nơi diễn ra hội nghị thượng đỉnh Hoa Kỳ – Bắc Triều Tiên lần thứ hai hồi tháng 2 năm 2019. Quốc gia Đông Nam Á này đóng vai trò chủ nhà vì nhiều lý do, gồm cả mối quan hệ chung với cả Bình Nhưỡng lẫn Washington và cơ hội thể hiện sự thành công về mặt kinh tế cho Bắc Triều Tiên noi theo. Vai trò của Hà Nội trong hội nghị thượng đỉnh đã củng cố các lợi ích chung trong mối quan hệ Hoa Kỳ-Việt Nam và thể hiện mong muốn của Việt Nam trở thành một diễn viên có ảnh hưởng hơn trong ngoại giao khu vực. Alexander Vuving, chuyên gia về an ninh châu Á của một viện thuộc Bộ Quốc phòng Hoa Kỳ, có trụ sở ở Hawaii, nói: “Việt Nam nắm giữ chìa khóa cho sự cân bằng quyền lực trong khu vực”.

Tuy nhiên, chính sách quốc phòng của Việt Nam dựa trên nguyên tắc “ba không”: Không tham gia các liên minh quân sự, không cho quân đội nước ngoài đóng quân trên đất Việt Nam và không hợp tác với một thế lực nước ngoài nào để chống lại nước khác.

Tuy nhiên, một số nhà phân tích đặt câu hỏi, liệu Việt Nam có nên xem lại chính sách không liên kết của mình hay không. Trong khi tăng cường quan hệ với Hoa Kỳ, Việt Nam cũng đang xây dựng mối quan hệ với Liên minh châu Âu, Nhật Bản và Ấn Độ, nhằm đa dạng hóa quan hệ đối tác và cân bằng quan hệ với cả Trung Quốc và Hoa Kỳ.