Nhóm công tác chuyên gia Biển Đông
Dịch giả: Song Phan
25-7-2018
Cạnh tranh về các nguồn tài nguyên dầu khí đã nhiều lần châm ngòi cho các vụ bế tắc giữa các bên tranh chấp ở Biển Đông trong những năm gần đây, đặc biệt là giữa Trung Quốc, Philippines và Việt Nam. Nỗ lực nghiêm túc cuối cùng trong việc hợp tác trên mặt trận này là hoạt động tiến hành thăm dò địa chấn biển chung (JMSU) ba bên từ năm 2005 đến năm 2008, đã được để cho hết hạn trong bối cảnh tranh cãi chính trị và các câu hỏi về tính hợp hiến của nó ở Philippines.
Từ cuối năm 2016, chính phủ Philippines và Trung Quốc đã thảo luận việc cùng khai thác dầu khí ở bãi Cỏ Rong (Reed Bank), nhưng có rất ít tiến bộ thấy được, dù có nhiều tuyên bố chính thức đầy lạc quan. Các chuyên gia độc lập và các luật gia nổi tiếng ở Philippines nói rằng, bất kỳ ý đồ nào như vậy đều có nhiều khả năng vi hiến dựa trên các quy định nghiêm ngặt trong hiến pháp của nước này, đòi hỏi chính phủ phải bảo vệ các quyền của đất nước đối với các nguồn tài nguyên ngoài khơi.
Cơ quan Thông tin Năng lượng Hoa Kỳ ước tính, Biển Đông có trữ lượng khoảng 190 nghìn tỉ feet khối khí thiên nhiên và 11 tỉ thùng dầu, đã được kiểm nghiệm lẫn tiềm năng, hầu hết nằm dọc theo vùng rìa của Biển Đông chứ không phải bên dưới các đảo nhỏ và rạn san hô đang có tranh chấp. Khảo sát địa chất của Mỹ năm 2012 ước tính, có thể có thêm 160 nghìn tỉ feet khối khí thiên nhiên và 12 tỉ thùng dầu chưa được khám phá ở Biển Đông. Ước tính của Bắc Kinh đối với tài nguyên dầu khí dưới biển, cao hơn rất nhiều, nhưng vẫn còn khiêm tốn so với nhu cầu tổng thể của Trung Quốc – mức tiêu thụ dầu của nước này năm 2018 dự kiến lên đến 12,8 triệu thùng mỗi ngày.
Tuy nhiên, đối với Việt Nam và Philippines, việc tiếp cận các nguồn năng lượng ở Biển Đông là rất quan trọng. Lô 06.1, một phần của dự án Nam Côn Sơn gần bãi Tư Chính (Vanguard Bank), cung cấp khoảng 10% tổng nhu cầu năng lượng của Việt Nam. Philippines tạo ra khoảng một phần ba lượng điện cho hòn đảo chính Luzon từ một nguồn duy nhất là mỏ khí Malampaya, dự kiến sẽ ngừng sản xuất vào năm 2024. Trừ khi có mỏ khác được tìm thấy – và Reed Bank là lựa chọn tốt duy nhất hiện nay đang được bàn tới – Philippines sẽ cần phải nhập một lượng đáng kể khí thiên nhiên với giá cao, nhanh chóng đưa thêm các nguồn năng lượng khác vào nguồn cung cấp năng lượng của họ nếu không muốn phải đối mặt với tình trạng thiếu hụt nghiêm trọng.
Hợp tác về nguồn dầu khí đang tranh chấp thì khó khăn hơn về thủy sản hoặc quản lý môi trường, cả về mặt pháp lý lẫn mặt chính trị. Không giống như cá, không có điều khoản nào trong Công ước Liên Hiệp quốc về Luật Biển (UNCLOS) yêu cầu các nước hợp tác để quản lý các nguồn dầu khí trong một vùng biển nửa kín như Biển Đông. Điều 74 và 83 của UNCLOS nói rằng, trong trường hợp chưa phân định được ranh giới biển, các nước nên cùng nhau thực hiện tự kiềm chế và lập ra “các thỏa thuận tạm thời có bản chất thực tiễn” để quản lý các tranh chấp của mình tạo ra một nền tảng hẹp cho việc thoả hiệp. Nhưng các thoả thuận cùng phát triển song phương về dầu khí ở các vùng biển tranh chấp là khá ít ỏi, và đến nay chưa có vận hành đầy đủ bao gồm ba hoặc nhiều bên. Tuy nhiên, việc tìm kiếm một con đường tiến tới là cần thiết nếu các bên tranh chấp hy vọng sẽ giải toả căng thẳng và tránh làm tổn hại đến an ninh năng lượng của mình.
Mặc dù có những khó khăn rõ ràng, các bên tranh chấp có thể hợp tác phát triển dầu khí ở Biển Đông theo một cách thức vừa công bằng, vừa phù hợp với luật pháp quốc tế cũng như luật pháp của tất cả các bên liên quan. Làm như vậy sẽ đòi hỏi óc sáng tạo đáng kể cùng một thiện ý thỏa hiệp lớn lao hơn, đặc biệt là với Trung Quốc, so với được thấy cho đến nay. Một thỏa thuận như vậy sẽ cần phải được sắp xếp sao cho tất cả các bên có thể thấy rằng nó phù hợp với cách họ diễn giải luật pháp trong nước lẫn luật quốc tế. Khó khăn nhất là tìm ra cách để Bắc Kinh lập luận rằng, kiểu hợp tác như vậy là phù hợp với những khẳng định của họ về “quyền lịch sử”, đồng thời bảo đảm rằng, Manila vẫn có thể giữ vững phán quyết năm 2016 của tòa trọng tài ở The Hague và tất cả các nước ven biển có thể duy trì quyền chủ quyền trên thềm lục địa của mình.
Phá thế cân bằng bấp bênh đó sẽ đòi hỏi một số nhượng bộ trước, khá khó khăn về mặt chính trị nhưng khả thi về mặt pháp lý. Thứ nhất, Trung Quốc sẽ cần phải chấp nhận rằng, việc được bảo đảm một phần lợi nhuận từ các nguồn dầu khí trên khắp Biển Đông sẽ đủ cho việc thoả mãn đòi hỏi về “các quyền lịch sử” của họ. Điều này có nghĩa là chấp nhận một hệ thống trong đó các bên tranh chấp khác có thể thực hiện quyền chủ quyền qua việc cấp phép thăm dò dầu khí, miễn là Bắc Kinh vẫn có hưởng phần trong đó. Điều này có thể hiện thực hoá được do Trung Quốc không có luật, tuyên bố chính thức hoặc tài liệu chính phủ nào minh định một cách chính xác quyền lịch sử mà Bắc Kinh yêu sách là gì.
Thứ hai, tất cả các bên tranh chấp phải sẵn sàng tạm ngưng việc theo đuổi khoan dầu khí dựa trên các quyền được hưởng từ các hòn đảo và rạn san hô tranh chấp của Biển Đông. Các khu vực quản lý thủy sản quanh các hệ thống rạn san hô có thể cung cấp một cách thức có thể chấp nhận được về mặt chính trị để khu biệt các thể địa lý này khỏi việc thăm dò mà không phải lo giải quyết tình trạng pháp lý của chúng hoặc vấn đề phân giới biển. Đối với Trung Quốc vốn là nước cho rằng các hòn đảo này được hưởng đầy đủ vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) và thềm lục địa thì điều này có thể biện minh như một cử chỉ cao thượng và hành động thiện chí đối với nội bộ.
Bắc Kinh có thể lập luận rằng ngay cả khi các thể địa lý tranh chấp đó là đảo, theo điều 121.3 của UNCLOS, thì bất kỳ một phân giới biển công bằng nào với các bờ biển của các nước Đông Nam Á đối diện chúng dài hơn, cũng sẽ dẫn đến các Vùng Đặc quyền Kinh tế và thềm lục địa của các thể địa lý đó bị thu lại thành các mảng biển nhỏ bao quanh chúng. Đối với các bên tranh chấp khác, việc đồng ý tạm ngưng khoan dầu khí quanh các rạn san hô và đảo tranh chấp dựa trên nhu cầu bảo tồn môi trường sẽ cho thấy một lý do có thể chấp nhận được về chính trị là để tập trung thăm dò và phát triển dầu khí trên các khu vực gần bờ biển của mình hơn. Các nhân nhượng này sẽ cần để củng cố việc thoả thuận mà không phải viết rõ ra trong văn bản. Điều đó sẽ cho phép mỗi bên đồng ý về các cơ chế hợp tác trong khi vẫn sử dụng các biện minh pháp lý khác nhau trong nước cho việc làm như thế.
Để đạt mục đích đó, các bên tranh chấp phải đồng ý:
1. Thành lập một liên doanh, dưới hình thức một thực thể thương mại mới, ở mỗi nước ven biển Đông liên quan đến công ty dầu mỏ quốc doanh của bên tranh chấp đó và càng nhiều đối tác từ các bên tranh chấp khác khi họ có quan tâm đến việc đầu tư vào. Công việc làm ăn duy nhất của liên doanh sẽ là thăm dò và sản xuất các nguồn tài nguyên hydrocarbon của Biển Đông ngoài khơi bờ biển của nước đó. Đã có các mô hình liên doanh thành công giữa các công ty dầu khí quốc doanh hoạt động ở Biển Đông, nhưng một tổng công ty nhiều bên được thành lập bởi các bên tranh chấp sẽ có tính đột phá.
– Các tổng công ty này nên tìm cách có được các giấy phép dầu mỏ cho các lô mới ngoài khơi Biển Đông, do các nước mà họ đặt trụ sở chính ở đó chào mời, hoặc thông qua thỏa thuận chia sẻ sản phẩm hoặc hợp đồng dịch vụ, tùy thuộc vào luật của nước chào mời đấu thầu. Điều này sẽ bảo đảm rằng tất cả các bên đều có cơ hội hưởng lợi từ việc sản xuất dầu khí trên khắp Biển Đông.
– Các liên doanh nên tìm cách mua lại cổ phần mà các công ty thành viên riêng lẻ của họ đang nắm giữ ở các lô được cấp phép dầu khí trong các phần của Biển Đông mà họ quan tâm tới. Các hợp đồng hiện tại mà các nước ven biển có với các bên khác sẽ không bị ảnh hưởng, nhưng các tổng công ty nên tìm cách mua lại các giấy phép đó khi chúng bị các nhà khai thác hiện tại từ bỏ. Các tổng công ty cũng nên tìm cách mua lại các cổ phần thiểu số ở các lô đang sản xuất thương mại mà nhà điều hành hiện tại chưa có vẻ từ bỏ giấy phép trong tương lai gần. Về một khảo sát các lô dầu khí đã được các bên tranh chấp Đông Nam Á cấp phép, hãy xem bản đồ bên dưới. Bản đồ này sẽ được cập nhật để bao gồm các lô ngoài khơi của Trung Quốc và cung cấp thông tin chi tiết về các nhà khai thác, các bên liên quan và thông tin sản xuất.
– Các bên tranh chấp phải thoả thuận công khai rằng, việc liên doanh đầu tư vào các lô cụ thể ở biển Đông sẽ không có ảnh hưởng gì đến các yêu sách của họ hay phân giới biển cuối cùng, và không thể được hiểu như là công nhận yêu sách của bất kỳ bên nào từ các thành viên khác của liên doanh. Cho mục đích này, một điều khoản không gây tổn hại tường minh nên được đưa vào các thỏa thuận tạo nên các liên doanh và trong tất cả các hợp đồng mà họ tham gia.
– Mỗi bên tranh chấp sẽ được bảo đảm quyền đầu tư, thông qua các công ty dầu nhà nước của họ, trong mọi liên doanh, nhưng không bị bó buộc phải làm như vậy. Điều này có nghĩa là một bên tranh chấp, chẳng hạn như Trung Quốc, có thể có một công ty đầu tư vào mọi liên doanh trong khi một công ty khác có thể đầu tư vào chỉ một hoặc hai liên doanh. Bên tranh chấp nào không có công ty dầu nhà nước đầu tư vào một liên doanh cụ thể tại thời điểm thành lập nó sẽ được hoan nghênh làm như vậy trong tương lai. Ngược lại, mỗi công ty sẽ được tự do thoái vốn trong bất kỳ liên doanh nào vào bất kỳ thời điểm nào (mặc dù chỉ đối với các công ty dầu mỏ quốc doanh khác).
– Việc sở hữu cổ phần như nhau cho mỗi công ty tham gia liên doanh có thể được ưu tiên hơn cho một số trường hợp, trong những trường hợp khác một số công ty có thể muốn đầu tư nhiều hơn hoặc ít hơn tùy theo khả năng và quan tâm của họ. Những chi tiết này nên được để lại để thương lượng và điều chỉnh khi cần thiết. Tương tự như vậy, các chi tiết về cách thức mỗi công ty đưa ra quyết định đầu tư và (các) bên tham gia nào sẽ hoạt động như nhà điều hành trong bất kỳ dự án cụ thể nào nên dành lại để đàm phán giữa các công ty dầu mỏ nhà nước với nhau. Lợi nhuận từ các hoạt động của liên doanh nên được chia sẻ dựa trên cổ phần của mỗi công ty đối tác trong tổng công ty.
2.- Đồng ý rằng tất cả các nước ven Biển Đông có thể cấp phép cho thăm dò và khai thác dầu khí trong phạm vi 200 hải lý tính từ bờ biển của họ trong khi chờ phân định cuối cùng các yêu sách biển. Trong các khu vực chồng lấn nhau, trừ khi có thỏa thuận song phương đạt được trước đó, trung tuyến nên được sử dụng để xác định nước nào có quyền tạm thời cấp phép thăm dò và sản xuất. Sự sắp xếp này được mô tả chi tiết trong bản đồ bên dưới.
– Các bên tranh chấp phải công khai đồng ý rằng, việc thành lập các lô ngoài khơi sẽ không ảnh hưởng đến các yêu sách lãnh thổ hoặc sự phân định ranh giới biển cuối cùng, và không thể hiểu như công nhận yêu sách của bên khác. Bất kỳ giấy phép nào do các nước ven biển đưa ra cũng phải lồng vào đó một điều khoản về không gây tổn hại, xác định rằng, thỏa thuận tạm thời này sẽ không ảnh hưởng đến việc phân định ranh giới cuối cùng.
– Quy trình cấp phép sẽ vận hành theo luật pháp của các nước ven biển. Trong một số trường hợp, chính phủ có thể chỉ đơn giản cấp giấy phép cho liên doanh tham gia vào việc thăm dò và sản xuất dầu khí ngoài khơi bờ biển của mình, trong những trường hợp khác, việc đấu thầu cạnh tranh có thể là cần thiết. Ngay cả trong những trường hợp đòi hỏi đấu thầu, các công ty liên doanh sẽ có lợi thế đáng kể – chính trị và những mặt khác – so với các đối thủ khác.
– Nước ven biển nào đấu thầu giấy phép được một trong các tổng công ty liên doanh giành được sẽ được hưởng cùng phần lợi nhuận (phần lớn trong hầu hết các trường hợp) và cũng có cùng quyền đánh thuế như khi đấu thầu cấp giấy phép cho bất kỳ công ty nào khác. Điều này sẽ bảo đảm rằng các nước ven biển được hưởng lợi nhiều nhất từ các nguồn tài nguyên ngoài khơi bờ biển của họ trong khi vẫn cho phép tất cả các thành viên của liên doanh chia sẻ lợi nhuận.
– Tất cả các khuôn khổ phát triển chung hiện có, chẳng hạn như giữa Malaysia và Brunei ngoài khơi bờ biển hoặc giữa Malaysia và Việt Nam gần lối vào Vịnh Thái Lan (xem bản đồ), sẽ không thay đổi. Liên doanh mới được thành lập sẽ tìm cách xin giấy phép tại các khu vực này như bất kỳ công ty dầu nào, trong khi các nước ven biển sẽ đấu thầu giấy phép và chia lợi nhuận theo thỏa thuận từ trước của họ.
3.- Đồng ý tạm dừng việc thăm dò trong các khu vực đánh cá bao bọc hệ thống các rạn đá quan yếu trong Biển Đông, bao gồm quần đảo Trường Sa và Hoàng Sa, vùng bãi cạn Scarborough và Luconia, như được xác định bởi một cơ quan đa phương gồm các chuyên gia độc lập và các quan chức khu vực (xem kế hoạch chi tiết về quản lý thủy sản và hợp tác môi trường).
4.- Tiến hành một khảo sát chung, do một hoặc nhiều công ty thực hiện, về dầu khí khu vực đáy biển ở trung tâm Biển Đông cách bờ quá 200 hải lý như một biện pháp tạm thời. Điều này sẽ có tác dụng như một sự thừa nhận rằng, một số khu vực vượt quá 200 hải lý có thể nằm trong yêu sách thềm lục địa chồng lấn của các nước ven biển yêu sách trong khi các khu vực khác có thể nằm hoàn toàn ngoài các thềm lục địa đó và do đó tạo thành một phần di sản chung của nhân loại.
Phác thảo này thể hiện sự đồng thuận giữa các thành viên của Nhóm công tác chuyên gia Biển Đông tại CSIS hành động theo năng lực cá nhân, chứ không phải trong tư cách đại diện của các tổ chức chủ quản của họ.
