Một Đề Án Chi Tiết cho Hợp Tác Sản Xuất Dầu Khí ở Biển Đông

Tác giả: Nhóm công tác chuyên gia CSIS

Asia Maritime Transparency Initiative ngày 25 tháng 7 năm 2018

Biên dịch: Nguyễn Phúc Thiện | Hiệu đính: Trần Lê Quỳnh

Dự án Đại Sự Ký Biển Đông ngày 2 tháng 8 năm 2018

Đây là sản phẩm thứ hai của Nhóm công tác chuyên gia CSIS về Biển Đông (CSIS Expert Working Group on the South China Sea), nhằm tìm kiếm một mô hình khả thi đối với các bên yêu sách để quản lý tranh chấp hàng hải. Nhóm gồm những chuyên gia trong các lãnh vực quan hệ quốc tế, luật biển và môi trường biển đến từ nhiều quốc gia như Hoa Kỳ, Singapore, Úc, và các quốc gia có yêu sách trực tiếp ở Biển Đông là Trung Quốc, Philippines, Đài Loan và Việt Nam. Dự án Đại Sự Ký Biển Đông thực hiện và xin giới thiệu bản dịch tiếng Việt để hỗ trợ cho việc tiếp cận và thảo luận về đề án này một cách dễ dàng hơn trong cộng đồng quan tâm đến vấn đề Biển Đông. 

Sự cạnh tranh cho các nguồn tài nguyên dầu và khí đã nhiều lần gây ra bế tắc giữa các bên yêu sách ở Biển Đông trong những năm gần đây, đặc biệt là giữa Trung Quốc, Philippines và Việt Nam. Nỗ lực nghiêm túc cuối cùng để hợp tác trên mặt trận này là việc thực hiện Thỏa thuận ba bên về khảo sát địa chấn biển chung từ năm 2005 đến năm 2008, được phép chấm dứt hiệu lực trong bối cảnh tranh cãi chính trị và các câu hỏi về tính hợp hiến của nó ở Philippines. Kể từ cuối năm 2016, chính phủ Philippines và Trung Quốc đã thảo luận khai thác chung nguồn hydrocarbon ở Bãi Cỏ Rong, nhưng đã có rất ít tiến bộ rõ ràng mặc dù tuyên bố chính thức lạc quan. Các chuyên gia độc lập và các luật gia nổi tiếng ở Philippines đã nói rằng, bất kỳ kế hoạch nào như thế đều có khả năng vi hiến dựa trên các điều khoản nghiêm ngặt của hiến chương quốc gia đòi hỏi chính phủ phải bảo vệ các quyền của quốc gia đối với các nguồn tài nguyên ngoài khơi.

Cơ quan Thông tin Năng lượng Hoa Kỳ ước tính Biển Đông có trữ lượng 500 nghìn tỷ mét khối khí đốt tự nhiên và 11 tỷ thùng dầu đã được chứng minh và có thể có, hầu hết nằm dọc theo biên giới của Biển Đông chứ không phải dưới các đảo nhỏ và rạn san hô đang tranh chấp. Khảo sát địa chất Mỹ năm 2012 ước tính có thể có thêm 4.5 nghìn tỷ mét khối khí tự nhiên và 12 tỷ thùng dầu chưa được phát hiện ở Biển Đông. Ước tính của Bắc Kinh đối với tài nguyên hydrocarbon dưới biển cao hơn đáng kể, nhưng vẫn còn khiêm tốn so với nhu cầu tổng thể của Trung Quốc – tiêu thụ dầu của nước này vào năm 2018 dự kiến ​​sẽ đạt 12,8 triệu thùng mỗi ngày.

Tuy nhiên, đối với Việt Nam và Philippines, việc tiếp cận các nguồn năng lượng ở Biển Đông là rất quan trọng. Lô 06.1, một phần của dự án Nam Côn Sơn gần Bãi Tư Chính, cung cấp khoảng 10% tổng nhu cầu năng lượng của Việt Nam. Philippines tạo ra khoảng một phần ba lượng điện cho đảo chính Luzon của mình từ một nguồn duy nhất, mỏ khí Malampaya, dự kiến ​​sẽ ngừng sản xuất vào năm 2024. Trừ khi có nguồn thay thế – và Bãi Cỏ Rong là lựa chọn tốt duy nhất hiện nay – Philippines sẽ cần phải nhập một lượng đáng kể khí thiên nhiên với chi phí cao hơn, nhanh chóng kết hợp các nguồn năng lượng khác vào nguồn cung cấp điện của mình, hoặc phải đối mặt với tình trạng thiếu hụt nghiêm trọng.

Hợp tác khai thác những tài nguyên dầu khí đang bị tranh chấp là khó khăn hơn, cả về mặt pháp lý và chính trị, so với thủy sản hoặc quản lý môi trường. Không giống như cá, không có điều khoản trong Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển (UNCLOS) yêu cầu các nước hợp tác để quản lý tài nguyên dầu khí trong một biển nửa kín như Biển Đông. Các điều 74 và 83 của UNCLOS nói rằng nếu không có sự phân định ranh giới hàng hải cuối cùng, các quốc gia nên thực hiện kiềm chế lẫn nhau và thiết lập “các thỏa thuận tạm thời có tính thực tiễn” để quản lý các tranh chấp của họ, cung cấp một nền tảng hẹp để thỏa hiệp. Nhưng các hiệp định phát triển chung song phương về dầu mỏ và khí đốt ở các vùng nước tranh chấp là tương đối ít, và không có trường hợp nào “thỏa thuận tạm thời” có liên quan đến ba hoặc nhiều bên. Tuy nhiên, việc tìm kiếm một con đường phía trước là cần thiết nếu các bên yêu sách hy vọng sẽ xoa dịu căng thẳng và tránh làm tổn hại đến an ninh năng lượng của họ.

Mặc dù có những khó khăn rõ ràng, các bên yêu sách có thể hợp tác phát triển dầu và khí đốt ở Biển Đông theo cách thức công bằng và phù hợp với luật pháp quốc tế cũng như luật của tất cả các bên liên quan. Làm như vậy sẽ đòi hỏi sự sáng tạo đáng kể và sẵn sàng thỏa hiệp, đặc biệt là Trung Quốc, hơn là những gì hiển nhiên từ trước tới nay. Một thỏa thuận như vậy sẽ cần phải trở thành khung chung để tất cả các bên yêu sách có thể tuyên bố rằng nó phù hợp với cách giải thích của họ về cả luật quốc gia và quốc tế. Khó khăn nhất là tìm cách để Bắc Kinh lý luận rằng sự hợp tác như vậy là phù hợp với những khẳng định “quyền lịch sử” của họ đồng thời đảm bảo rằng Manila có thể duy trì chiến thắng năm 2016 từ Tòa trọng tài ở The Hague và tất cả các quốc gia ven biển có thể duy trì thẩm quyền đối với thềm lục địa của họ.

Để đạt được sự cân bằng đó sẽ đòi hỏi một số nhượng bộ khó khăn về mặt chính trị nhưng khả thi về mặt pháp lý. Thứ nhất, Trung Quốc sẽ cần phải chấp nhận rằng việc được đảm bảo một phần lợi nhuận từ các nguồn dầu và khí đốt trên khắp Biển Đông sẽ đủ để thỏa mãn đòi hỏi của nước này về “các quyền lịch sử.” Điều này có nghĩa là chấp nhận một hệ thống trong đó các bên yêu sách khác thực hiện quyền tài phán bằng cách cấp phép thăm dò dầu và khí đốt miễn là Bắc Kinh có lợi. Điều này có thể xảy ra, bởi vì chưa từng có bộ luật nào, tuyên bố chính thức, hay văn bản chính phủ của Trung Quốc đã làm rõ chính xác những quyền lịch sử mà Bắc Kinh tuyên bố.

Thứ hai, tất cả các bên yêu sách phải sẵn sàng từ bỏ việc theo đuổi khoan dầu khí dựa trên các quyền được hưởng từ các thực thể địa lý đang trong tranh chấp ở Biển Đông. Các khu vực quản lý thủy sản xung quanh các hệ thống thực thể này có thể cung cấp một cách thức chính trị có thể chấp nhận được để ngăn việc thăm dò các thực thể đó mà không phải xử lý tình trạng pháp lý của thực thể hoặc các vấn đề phân định biển. Đối với Trung Quốc, quốc gia xem các đảo có đầy đủ vùng đặc quyền kinh tế và  thềm lục địa, điều này có thể được lý giải trong nội bộ như một cử chỉ rộng lượng và hành động thiện chí. Bắc Kinh có thể lý giải rằng ngay cả khi các thực thể tranh chấp là các đảo theo điều 121.3 của UNCLOS, bất kỳ sự phân định công bằng nào về ranh giới với các bờ biển dài hơn của các quốc gia Đông Nam Á đối diện chúng sẽ dẫn đến vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa bị giảm xuống chỉ còn là những vùng nước nhỏ mà các thực thể được hưởng. Đối với những bên yêu sách khác, đồng ý từ bỏ khoan thăm dò quanh các rạn san hô và đảo tranh chấp dựa trên nhu cầu bảo tồn môi trường có thể trở thành một lý do chính trị có thể chấp nhận được cho việc tập trung thăm dò và phát triển dầu khí trên các khu vực gần bờ biển đất liền hơn.

Những nhượng bộ này cần là trụ cột của thoả thuận mà không cần phải nêu rõ trong văn bản. Điều đó sẽ cho phép mỗi bên đồng ý về các cơ chế hợp tác trong khi vẫn có thể có những biện giải khác nhau bằng luật nội địa cho việc làm như vậy.

Để đạt mục tiêu đó, các bên yêu sách cần phải đồng ý:

1. Thành lập một liên doanh, dưới hình thức một thực thể thương mại mới, ở mỗi quốc gia yêu sách ven Biển Đông, có sự tham gia của công ty dầu khí quốc gia đó và các đối tác từ các bên yêu sách khác mà quan tâm đến đầu tư. Công việc duy nhất của mỗi liên doanh chỉ là thăm dò và sản xuất tài nguyên hydrocarbon ở ngoài khơi bờ biển của quốc gia đó trên Biển Đông. Đã có những mô hình liên doanh thành công giữa các công ty dầu khí quốc doanh hoạt động ở Biển Đông, nhưng một công ty đa phương được thành lập bởi các bên trong một vụ tranh chấp sẽ là đột phá.

• Những liên doanh này nên tìm cách xin giấy phép cho các lô ngoài khơi ở Biển Đông được đưa ra bởi quốc gia mà liên doanh đặt trụ sở chính, thông qua thỏa thuận chia sẻ việc sản xuất hoặc thông qua hợp đồng dịch vụ, tùy thuộc vào luật nội địa của nước mời thầu. Điều này sẽ đảm bảo rằng tất cả các bên có cơ hội hưởng lợi từ việc sản xuất dầu và khí đốt trên khắp Biển Đông.

• Các liên doanh nên tìm cách mua lại cổ phần mà mỗi công ty thành viên đã nắm giữ trong những giấy phép dầu khí ở các phần của Biển Đông mà họ quan tâm. Các hợp đồng hiện tại mà các quốc gia ven biển có với các bên khác sẽ không bị ảnh hưởng, nhưng các liên doanh nên tìm cách thu được các giấy phép đó khi chúng bị các nhà điều hành khai thác hiện tại từ bỏ. Các liên doanh cũng nên tìm cách mua cổ phần thiểu số trong các lô sản xuất thương mại mà nhà điều hành hiện tại không thể từ bỏ giấy phép sớm. Để khảo sát những lô dầu khí đã được cấp phép bởi các bên yêu sách của Đông Nam Á hoặc đang được mở để gọi thầu, hãy xem bản đồ bên dưới. Bản đồ này sẽ được cập nhật bổ sung các lô ngoài khơi của Trung Quốc và cung cấp chi tiết về các nhà điều hành, các cổ đông và thông tin sản xuất.

• Các bên yêu sách phải công khai đồng ý rằng các quyết định của liên doanh đầu tư vào các lô cụ thể ở Biển Đông sẽ không ảnh hưởng đến các yêu sách lãnh thổ hoặc sự phân định ranh giới biển cuối cùng, và không thể được hiểu là sự công nhận yêu sách của bất kỳ bên nào bởi các thành viên còn lại của liên doanh. Để làm được việc đó, một điều khoản bảo lưu lập trường rõ ràng nên được đưa vào các thỏa thuận thành lập liên doanh và trong tất cả các hợp đồng mà họ tham gia.

• Mỗi bên yêu sách sẽ được đảm bảo quyền đầu tư trong mỗi liên doanh thông qua các công ty dầu khí quốc gia của họ, nhưng sẽ không có nghĩa vụ phải làm như vậy. Điều này có nghĩa là một bên yêu sách, chẳng hạn như Trung Quốc, có thể có một công ty đầu tư vào từng liên doanh trong khi nước khác có thể đầu tư vào chỉ một hoặc hai. Bất kỳ bên yêu sách nào không có công ty dầu khí quốc gia đầu tư vào một liên doanh cụ thể tại thời điểm thành lập liên doanh này sẽ được hoan nghênh làm như vậy trong tương lai. Ngược lại, mỗi công ty sẽ được tự do thoái vốn tại bất kỳ liên doanh nào vào bất kỳ thời điểm nào (nhưng chỉ được bán lại cổ phần cho các công ty dầu khí quốc gia còn lại).
• Cổ phần sở hữu bình đẳng của mỗi công ty tham gia vào liên doanh có thể thích hợp hơn trong một số trường hợp, trong khi ở trường hợp khác công ty nào đó có thể muốn đầu tư nhiều hay ít tùy thuộc vào năng lực và mối quan tâm của họ. Những chi tiết này nên được để lại để thương lượng và điều chỉnh khi cần thiết. Tương tự như vậy, các chi tiết về cách thức mỗi công ty đưa ra quyết định đầu tư và mỗi cổ đông hoạt động như nhà điều hành trong bất kỳ dự án cụ thể nào nên để lại cho các công ty dầu khí quốc gia tự đàm phán. Lợi nhuận từ hoạt động của liên doanh nên được chia sẻ dựa trên cổ phần của mỗi công ty đối tác trong tập đoàn.

2. Đồng ý rằng tất cả các quốc gia ven Biển Đông có thể cho phép thăm dò và sản xuất dầu khí trong phạm vi 200 hải lý từ đường bờ biển của họ trong khi chờ đợi sự phân định cuối cùng các yêu sách biển. Trong các khu vực chồng lấn yêu sách, trừ khi đạt được thỏa thuận song phương trước đó, một đường trung tuyến nên được sử dụng để xác định quốc gia nào tạm thời có quyền cấp giấy phép thăm dò và sản xuất. Sự sắp xếp này được trình bày chi tiết trong bản đồ dưới đây.

• Các bên yêu sách phải công khai đồng ý rằng việc thành lập các lô ngoài khơi sẽ không ảnh hưởng đến các yêu sách lãnh thổ hoặc sự phân định ranh giới biển cuối cùng, và không thể được hiểu là sự công nhận yêu sách của của các bên khác. Bất kỳ giấy phép nào do các quốc gia ven biển đưa ra cũng phải kết hợp điều khoản bảo lưu lập trường ​​xác định rằng thỏa thuận tạm thời này sẽ không ảnh hưởng đến việc phân định ranh giới cuối cùng.
• Quá trình cấp phép sẽ hoạt động theo luật pháp nội địa của các quốc gia ven biển. Trong một số trường hợp, các chính phủ có thể cấp giấy phép cho liên doanh tham gia vào việc thăm dò và sản xuất hydrocarbon ngoài khơi bờ biển của quốc gia đó, trong khi ở những liên doanh khác có thể sẽ cần đấu thầu cạnh tranh. Ngay cả trong những trường hợp được yêu cầu đấu thầu, các liên doanh sẽ có những lợi thế đáng kể – về chính trị và mặt khác – so với các đối thủ cạnh tranh.
• Nhà nước ven biển cấp giấy phép mà một trong những liên doanh lấy được thì cũng sẽ được hưởng cùng một phần lợi nhuận (phần lớn trong hầu hết các trường hợp) và có quyền đánh thuế như trong việc cấp giấy phép cho bất kỳ công ty nào khác. Điều này sẽ đảm bảo rằng các nước duyên hải hưởng lợi nhiều nhất từ ​​các nguồn tài nguyên ngoài khơi bờ biển của họ trong khi vẫn cho phép tất cả các thành viên trong liên doanh chia sẻ lợi nhuận.
• Bất kỳ khung phát triển chung hiện có nào, chẳng hạn như giữa Malaysia và Brunei ngoài khơi bờ biển Brunei hoặc giữa Malaysia và Việt Nam gần lối vào Vịnh Thái Lan (xem bản đồ), sẽ không thay đổi. Liên doanh mới thành lập sẽ tìm cách xin giấy phép tại các khu vực này như bất kỳ công ty dầu khí nào, trong khi các quốc gia ven biển sẽ đấu thầu giấy phép và chia lợi nhuận theo thỏa thuận từ trước của họ.

  

3. Đồng ý từ bỏ thăm dò dầu khí trong các khu bảo tồn thủy sản ở các hệ thống rạn san hô quan trọng của Biển Đông, bao gồm quần đảo Trường Sa và Hoàng Sa, các bãi cạn Scarborough và Luconia. Những khu bảo tồn này được xác định bởi một cơ quan đa phương gồm các chuyên gia độc lập và các quan chức khu vực (xem Đề án chi tiết cho quản lý nghề cá và hợp tác môi trường).

4. Tiến hành một cuộc khảo sát dầu khí chung, được thực hiện bởi một hoặc nhiều công ty, trong khu vực đáy biển ở trung tâm Biển Đông bên ngoài khu vực 200 hải lý từ đường bờ biển mỗi quốc gia như một biện pháp tạm thời. Điều này sẽ là một sự thừa nhận rằng một số khu vực nằm ngoài 200 hải lý là đối tượng của các yêu sách thềm lục địa chồng lấn nhau của các nước ven biển trong khi các khu vực khác có thể hoàn toàn nằm ngoài bất kỳ thềm lục địa nào và do đó tạo thành một phần di sản chung của nhân loại.

Bản đề án này đại diện cho sự đồng thuận giữa các thành viên của Nhóm công tác chuyên gia Biển Đông tại CSIS với tư cách cá nhân và không đại diện cho quan điểm của các tổ chức mà họ là thành viên.

Nhóm dịch và hiệu đính là cộng sự của Dự án Đại Sự Ký Biển Đông. Nguồn bản gốc tiếng Anh: https://amti.csis.org/a-blueprint-for-cooperation-on-oil-and-gas-production-in-the-south-china-sea/

Những bài đăng trên Dự án Đại Sự Ký Biển Đông thể hiện quan điểm riêng của tác giả, không nhất thiết là quan điểm của tất cả các thành viên, cộng tác viên hay nhà tài trợ Dự án Đại Sự Ký Biển Đông.