Tác giả: Bonnie S. Glaser và Gregory Poling
Dịch giả: Phan Trinh
5-6-2018
Trích dẫn một số nội dung đáng chú ý: Chính sách “hợp tác phát triển” là chủ trương từ thời Đặng Tiểu Bình, tóm gọn trong 12 chữ “Chủ quyền chúc ngã, các trí tranh nghị, cộng đồng khai phát” (chủ quyền của ta [TQ], gác qua tranh chấp, hợp tác phát triển). Mục tiêu của “hợp tác phát triển”, nói cách khác, là thúc đẩy các nước tranh chấp, chấp nhận chủ quyền của TQ.*
Việc ép buộc Manila và Hà Nội phải hợp tác phát triển, tức chia tài nguyên họ làm chủ cho TQ, là góp phần hợp thức hoá khẳng định của TQ rằng từ lâu họ có quyền đối với toàn bộ Biển Đông. Điều này đi ngược lại phán quyết của toà trọng tài 2016 và Công ước Liên hiệp Quốc về Luật biển (UNCLOS).
Trữ lượng dầu và khí đốt tại thềm lục địa Philippines và Việt Nam thực ra chỉ là một giọt nước trong thùng nước nhu cầu của TQ. Mục đích chính khiến TQ ép thiên hạ “hợp tác phát triển” không phải là để thoả mãn cơn khát năng lượng, mà là để đẩy mạnh yêu sách chủ quyền.
Một bước tương đối dễ làm là chuyển đổi trọng tâm của “tuần tra bảo vệ tự do hàng hải”, vốn được các nước Châu Á xem như chỉ liên quan đến hoạt động quân sự của Mỹ và của thương mại đường biển, thành “tuần tra bảo vệ tự do sử dụng biển”, tức mọi hoạt động sử dụng biển hợp pháp, là điều TQ vẫn thường đe doạ trực tiếp. Việc này sẽ làm các nước Đông Nam Á tự tin hơn hẳn khi đứng lên đối mặt với áp lực từ TQ, vì đó là tín hiệu cho thấy Mỹ cam kết bảo vệ tự do của họ, chứ không chỉ của Mỹ. Điều vừa kể, kết hợp với cam kết bảo vệ Philippines nếu bị TQ tấn công khi khai thác biển và thềm lục địa của mình, sẽ gửi đi một thông điệp rất mạnh mẽ.
***
Ngày 27/5/2018, hai tàu hải quân Mỹ tham gia cuộc tuần tra bảo vệ tự do hàng hải gần Quần đảo Hoàng Sa để đáp trả những lấn lướt quá đáng của TQ tại Biển Đông. Vài ngày sau đó, tại Đối thoại Shangri-La, khi được một đại tá Quân đội Giải phóng Nhân dân TQ (PLA) đặt câu hỏi, Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ James Mattis đã nói rằng: “Chúng tôi không tuần tra tự do hàng hải chỉ cho Mỹ mà thôi … đó là tự do của mọi quốc gia, bất kể lớn nhỏ, có nhu cầu di chuyển qua vùng biển này vì sự thịnh vượng của đất nước họ, và họ có quyền làm như vậy.” Tuy nhiên, bất chấp những lời lẽ hùng hồn tương tự, cùng việc gia tăng các cuộc tuần tra của Hải quân Mỹ, TQ vẫn tiếp tục thành công trong việc hạn chế tự do tại Biển Đông, đặc biệt hạn chế tự do của các nước láng giềng. Hành vi của TQ khiến các nước đang phát triển phải trả giá đắt về kinh tế, và hơn nữa, đe doạ luật pháp quốc tế cũng như đe doạ quyền lợi của Mỹ, có được nhờ duy trì nền trật tự dựa trên những đồng thuận pháp lý.
TRUNG QUỐC BUỘC THIÊN HẠ TỰ TRÓI
Trong một năm qua, TQ đã rất hung hăng hạn chế hoạt động của các nước láng giềng tại Biển Đông. Hai lần trong khoản thời gian đó – lần đầu vào tháng 7/2017 và thêm lần nữa vào tháng 3/2018 – họ cưỡng ép Việt Nam, bằng cách đe doạ dùng vũ lực buộc Việt Nam phải ngưng hai dự án khai thác khí đốt thiên nhiên ngay tại thềm lục địa của Việt Nam. Đối với Philippines, Bắc Kinh cũng ép buộc họ phải tham gia hợp tác phát triển dầu khí với TQ tại khu vực thềm lục địa mà toà án quốc tế La Haye năm 2016 đã phán quyết là hoàn toàn thuộc chủ quyền của Philippines.
Sự việc diễn tiến như sau: Vào cuối tháng 3/2018, chính quyền Việt Nam đã ra lệnh vào phút chót yêu cầu công ty năng lượng Tây Ban Nha Repsol phải ngưng hoạt động tại một dự án khai thác dầu khí, tại mỏ Cá Rồng Đỏ (Red Emperor). Công ty Repsol lúc đó đã cho một giàn khoan khởi hành đến khu vực, và đã chi khoảng 200 triệu USD cho dự án. Một sự kiện tương tự xảy ra vào tháng 7/2017, khi Repsol bắt đầu khoan một giếng dầu tại lô gần kề vị trí trên thì bị ra lệnh phải ngưng, sau khi chính quyền TQ đe doạ sẽ tấn công các tiền đồn của Việt Nam trong khu vực nếu Repsol tiếp tục hoạt động. Đến thời điểm đó, Repsol đã chi khoảng 300 triệu USD cho dự án.
Vào đầu tháng 5/2018, công ty Nga Rosneft bắt đầu khoan một giếng dầu tại mỏ Lan Đỏ, Lô 06.1, là một phần của dự án năng lượng ngoài khơi quan trọng nhất của Việt Nam. Vào đầu thập niên 2000, công ty BP, cùng các đối tác gồm cả ConocoPhillips, đã xây dựng đường ống dẫn Nam Côn Sơn để tải khí đốt từ mỏ Lan Tây, Lô 06.1, nhưng từ năm 2008 đến 2012, ConocoPhillips đã bán mọi sở hữu của họ tại Việt Nam, kể cả quyền lợi của họ trong dự án này, vì bị TQ áp lực. BP cũng làm theo, vào năm 2010, họ đồng ý bán mọi sở hữu cho công ty Nga là TNK-BP (sau đó được Rosneft sát nhập). Dù số liệu phỏng đoán có thể thay đổi theo năm, nhưng Lô 06.1 cung cấp đến khoảng 10% toàn bộ nhu cầu năng lượng của Việt Nam, khiến dự án này đóng vai trò then chốt cho an toàn năng lượng của Việt Nam.
Cho đến nay, các công ty Nga hoạt động dầu khí ngoài khơi Việt Nam chưa bị áp lực tương tự như các đồng nghiệp phương Tây, nhưng không rõ tình trạng này sẽ còn kéo dài hay không. Đáp lại thông báo của Rosneft rằng họ sẽ khoan dầu tại một giếng mới tại Lô 06.1, một phát ngôn viên của Bộ Ngoại giao TQ nói:
“Tôi muốn lập lại rằng không nước nào, không tổ chức, công ty hay cá nhân nào có thể, mà không được phép của chính quyền TQ, tiến hành khai thác dầu khí, và các hoạt động khai thác khác, trong vùng biển thuộc thẩm quyền của TQ. Chúng tôi kêu gọi các bên liên quan phải nghiêm túc tôn trọng chủ quyền và quyền tài phán của TQ, và không làm gì có ảnh hưởng đến quan hệ song phương cũng như hoà bình và ổn định khu vực.”
Trong khi đó, bên phía kia của Biển Đông, trong hơn một thập kỷ qua, Philippines luôn nóng lòng khai thác dự trữ khí đốt thiên nhiên nằm dưới Bãi Cỏ Rong (Reed Bank), nhưng bị cản trở vì TQ phản đối. Năm 2011, một tàu thăm dò do công ty Forum Energy thuê – công ty này có đa số cổ phần do Tập đoàn Năng lượng PXP Phillippines sở hữu – đã bị tàu hải quân TQ xua đuổi khỏi khu vực. Công ty này tìm cách thăm dò trở lại vào năm 2014, nhưng bị chính quyền Philippines ngăn cản vì lúc đó chính quyền đang theo đuổi vụ kiện TQ trước toà trọng tài ở La Haye. Philippines thắng kiện vào tháng 7/2016, khẳng định chủ quyền tuyệt đối tại Bãi Cỏ Rong, thế nhưng Manila vẫy chưa dám thách thức cơn giận của Bắc Kinh bằng cách bật đèn xanh cho khai thác.
Đến tháng 5/2017, tổng thống Philippines Rodrigo Duterte cho báo chí biết chủ tịch TQ Tập Cận Bình đã cảnh cáo ông rằng nếu Manila đơn phương khai thác tài nguyên tại Bãi Cỏ Rong thì điều đó có nghĩa chiến tranh sẽ xảy ra. Không có chỗ dựa nào, Manila bèn thương lượng với Bắc Kinh để TQ cùng hợp tác phát triển dầu khí trong khu vực. Dù quan chức hai nước tỏ ra hồ hởi, nhưng chưa có chi tiết nào về cuộc dàn xếp này được tiết lộ. Hiến pháp Philippines yêu cầu chính quyền phải bảo vệ quyền của quốc gia đối với các quặng mỏ thiên nhiên, kể cả các quặng mỏ ngoài khơi. Với phán quyết năm 2016 của toà La Haye trao Bãi Cỏ Rong vào tay Philippines, nhiều chuyên gia pháp luật trong nước, gồm cả vị quyền chánh án Toà Tối cao, đã phản bác chiêu thức “hợp tác phát triển” vì xem đó là vi hiến.
TQ từ lâu luôn dùng chiêu thức “hợp tác phát triển” để quản lý tranh chấp lãnh thổ và lãnh hải với các nước láng giềng, trong lúc họ vẫn mở rộng kiểm soát đối với chính vùng lãnh thổ và lãnh hải đang tranh chấp. Đặng Tiểu Bình là người đầu tiên đưa ra chính sách “gạt qua tranh chấp, cùng nhau phát triển” vào cuối thập niên 1970 khi đề nghị Nhật cùng hợp tác phát triển tài nguyên tại vùng biển quanh vùng đảo Senkaku/Điếu Ngư. Vào thập niên 1980, Đặng lại đề nghị “hợp tác phát triển” quần đảo Trường Sa với Philippines. Nhưng khái niệm của Bắc Kinh về việc gạt qua tranh chấp, hợp tác phát triển lại gắn chặt với việc đẩy mạnh yêu sách chủ quyền của Bắc Kinh. Trong tiếng TQ, chính sách này được viết bằng 12 chữ “chủ quyền chúc ngã, các trí tranh nghị, cộng đồng khai phát” (chủ quyền của ta [TQ], gác qua tranh chấp, hợp tác phát triển). Mục tiêu của “hợp tác phát triển”, nói cách khác, là thúc đẩy các nước tranh chấp chấp nhận chủ quyền của TQ.
Trong hầu hết trường hợp, các nước láng giềng của TQ chỉ khai thác tài nguyên trong khu vực hoàn toàn là của họ, nơi họ có chủ quyền không thể tranh cãi. Bãi Cỏ Rong (Reed Bank) được chính thức công nhận là một phần của thềm lục địa Philippines trong phát quyết của toà trọng tài quốc tế 2016. Bãi Tư Chính (Vanguard Bank), nơi bao gồm lô dầu khí mà công ty Repsol dự định khoan, được xem như một phần của thềm lục địa Việt Nam trong thoả thuận với Indonesia và Malaysia. Nó nằm ngoài bất cứ yêu sách có thể có nào của TQ, vốn chỉ giới hạn ở vùng biển quanh các đảo tranh chấp. Việc ép buộc Manila và Hà Nội phải hợp tác phát triển, tức chia tài nguyên họ làm chủ cho TQ, là góp phần hợp thức hoá khẳng định của TQ rằng từ lâu họ có quyền đối với toàn bộ Biển Đông. Điều này đi ngược lại phán quyết của toà trọng tài 2016 và Quy ước Liên hiệp Quốc về Luật biển (UNCLOS), vốn cấp cho các nước quyền độc quyền khai thác tài nguyên tại thềm lục địa của nước mình. Nếu Việt Nam và Philippines bị ép buộc phải tham gia “hợp tác phát triển” và từ bỏ quyền độc quyền của mình thì điều đó sẽ là cú đánh rất mạnh vào nền trật tự dựa trên pháp lý và vào uy tín của Mỹ với tư cách người bảo vệ trật tự.
TRẢ GIÁ QUÁ ĐẮT
Một điều quan trọng cần lưu ý là hành xử của Bắc Kinh ở Biển Đông không có liên quan gì đến nhu cầu năng lượng khổng lồ của họ. Cơ quan Thông tin Năng lượng (Energy Information Agency) của Mỹ ước tính rằng Biển Đông có trữ lượng 14.000 tỉ mét khối khí đốt và từ 16 tỉ đến 33 tỉ thùng dầu, hầu hết nằm dưới thềm lục địa của các nước Đông Nam Á, láng giềng của TQ. Để dễ hình dung, nên biết là nhu cầu năng lượng của TQ năm 2018 dự kiến là sẽ lên đến 12,5 triệu thùng dầu mỗi ngày. Trữ lượng dầu và khí đốt tại thềm lục địa Philippines và Việt Nam thực ra chỉ là một giọt nước trong thùng nước nhu cầu của TQ. Mục đích chính khiến TQ ép thiên hạ “hợp tác phát triển” không phải là để thoả mãn cơn khát năng lượng, mà là để đẩy mạnh yêu sách chủ quyền của họ.
Với các nước láng giềng TQ, việc thiếu khả năng để độc lập khai thác tài nguyên năng lượng khiến họ phải trả giá đắt. Philippines sản xuất gần một nửa nhu cầu điện cho đảo chính của nước này là Luzon từ một nguồn duy nhất là mỏ khí đốt Malampaya, được ước tính sẽ bắt đầu cạn vào khoảng năm 2024. Trừ khi tìm được nguồn thay thế, đất nước này sẽ phải hoặc nhập khẩu một khối lượng lớn khí đốt, hoặc sử dụng các nguồn năng lượng khác để cung cấp điện, hoặc đối mặt với tình trạng thiếu hụt trầm trọng. Bãi Cỏ Rong là chọn lựa tối ưu của Manila để thay thế nguồn cung cấp từ mỏ khí Malampaya, nhưng nội việc chuẩn bị khai thác mỏ khí mới này cũng mất khoảng 10 năm. Chậm khai thác ngày nào thì giá phải trả lại cao thêm ngày nấy.
Sau khi ngưng dự án của Repsol tại mỏ Cá Rồng Đỏ, công ty dầu khí nhà nước PetroVietnam đưa ra lời thú nhận hiếm hoi rằng căng thẳng ở Biển Đông đã ảnh hưởng xấu đến hoạt động khai thác và khai khoáng ngoài khơi của công ty. Sản lượng dầu thô của VN năm nay dự kiến sẽ giảm xuống còn 227.000 thùng mỗi ngày, giảm 14,7% so với năm 2017. Hà Nội cũng có thể phải trả hàng trăm triệu USD cho Repsol và đối tác. Tệ hơn nữa là ảnh hưởng lâu dài trong khả năng thu hút các công ty nước ngoài đến khai thác tài nguyên năng lượng ngoài khơi Việt Nam. Đến năm 2015, các công ty dầu khí BP, Chevron và ConocoPhillips đều đã bị ép từ bỏ dự án đầu tư vì đe doạ của TQ đối với tài sản và nhân sự của họ, các vụ TQ đe doạ như thế đã leo thang nhanh vào giữa những năm 2000. Không kể các công ty Nga như Rosneft và Gazprom, chỉ có ít công ty nước ngoài dám đầu tư vào khai thác năng lượng ngoài khơi Việt Nam. Dự án hứa hẹn nhất hiện còn manh nha là kế hoạch tham vọng của ExxonMobil khai thác khí đốt ở mỏ Cá Voi Xanh (cách “Đường Lưỡi Bò” của TQ khoảng 10 hải lý), nhưng công ty này cũng đã hoãn việc đưa ra quyết định đầu tư, cho đến năm 2019.
MỸ CẦN PHẢN ỨNG MẠNH
Một khu vực Ấn Độ – Thái Bình Dương tự do và rộng mở đòi hỏi mọi hoạt động hàng hải đúng luật phải được bảo vệ, gồm cả quyền hạn của các nước ven biển đối với tài nguyên thuộc vùng biển và thềm lục địa của họ. Nếu Mỹ chứng minh họ có thể bảo vệ quyền tự do hàng hải quân sự của Mỹ mà không bảo vệ được tự do hàng hải rộng hơn của khu vực Ấn Độ – Thái Bình Dương thì vị trí của Mỹ trong khu vực sẽ suy yếu trầm trọng. Các nước Châu Á sẽ thấy sự hiện diện của Mỹ chẳng có giá trị bao nhiêu nếu Mỹ không giúp được họ bảo vệ quyền lợi hoặc duy trì luật lệ quốc tế, và điều này sẽ càng khiến họ không mặn mà ủng hộ Washington, và càng dễ thoả thuận – kể cả trong các thoả thuận bất công – với Bắc Kinh, vì họ không còn lựa chọn nào khác.
Bị phân tâm bởi các khủng hoảng khác, và cũng vì chưa quen đối phó với một kẻ thách đố chuyên gây áp lực nhưng né tránh vũ lực, cách phản ứng của Washington đến nay là hoàn toàn chưa thoả đáng. Trong buổi điều trần tại Uỷ Ban Đối ngoại Thượng viện Mỹ ngày 15/5/2018 vừa qua, Phó Trợ lý Ngoại trưởng Mỹ, ông Alex Wong, nói rằng chính sách của chính quyền Trump tại Biển Đông gồm có bốn việc: Các cuộc tuần tra tự do hàng hải; ngoại giao pháp lý; trợ giúp an ninh hàng hải; và ủng hộ Hiệp hội các Nước Đông Nam Á, ASEAN, trong việc thương lượng về quy tắc ứng xử với TQ. Nhưng tất cả những việc này đều là cốt lõi của chính sách Biển Đông của Mỹ từ thời chính quyền Obama, và tuy cần thiết, bốn việc này hoàn toàn chưa đủ để ngăn cản TQ ra sức hạn chế tự do sử dụng biển.
Chính quyền Mỹ nên tích cực hơn để cộng đồng quốc tế lên tiếng phản đối hành động của TQ và cần bảo đảm rằng Bắc Kinh sẽ phải chịu hậu quả xấu về ngoại giao và bị cô lập nếu lấn lướt quá đáng. Để đạt mục tiêu đó, Bộ Quốc phòng Mỹ đã đi một bước quan trọng vào cuối tháng 5/2018 khi huỷ lời mời Hải quân TQ tham gia cuộc tập trận hải quân Vành đai Thái Bình Dương (RIMPAC) – cuộc tập trận hải quân đa quốc gia lớn nhất thế giới – trong một phản ứng mà phát ngôn viên Bộ Quốc phòng gọi là “phản ứng đầu tiên đối với việc TQ quân sự hoá Biển Đông”. Huỷ lời mời đặt ra một cái giá về uy tín đối với TQ, và những việc như thế cần phải được tiếp tục, nhất là khi phối hợp được với các đối tác quốc tế khác. Dịp kỷ niệm 2 năm phán quyết 2016 của toà trọng tài La Haye là một cơ hội khác để Mỹ lên tiếng mạnh mẽ chống lại áp lực lấn lướt của TQ.
Nhưng giá phải trả vì bị hạ uy tín vẫn chưa đủ khiến Bắc Kinh phải điều chỉnh yêu sách hoặc thay đổi hành vi. Để đạt mục tiêu, Mỹ sẽ phải sử dụng một chiến lược đẩy lui quy mô lớn hơn, có thể gây ra nguy cơ đụng chạm quân sự với TQ cao hơn.
Nếu chọn phản ứng cứng rắn nhằm ngăn chặn TQ thay đổi hiện trạng Biển Đông, một bước then chốt là Mỹ cần tái khẳng định và làm rõ những cam kết đã có trong hiệp ước với Philippines. Một tuyên bố rộng rãi của Mỹ sẽ có thể giảm thiểu khả năng TQ dùng vũ lực chống lại Philippines, đó là tuyên bố: Mỹ sẽ xem bất cứ cuộc tấn công nào nhắm vào binh sĩ, tàu bè, hoặc máy bay của Philippines trên Biển Đông đều nằm trong phạm vi hiệu lực của Hiệp định Bảo vệ Lẫn nhau mà hai nước đã ký. Vụ TQ quấy nhiễu hoạt động tiếp tế cho thuỷ quân lục chiến Philippines tại Bãi Cỏ Mây (Second Thomas Shoal) vào tháng trước – vụ này có một tàu Hải quân và một tàu Hải Cảnh TQ tham gia – là một nhắc nhở cho thấy cần đẩy mạnh các biện pháp ngăn chặn trước để tránh xung đột sau. Để làm cho cam kết của Mỹ trở nên đáng tin hơn, giới chức Mỹ cần thúc đẩy Philippines áp dụng triệt để Thoả thuận Hợp tác Quốc phòng Nâng cao ký năm 2014, và cho phép máy bay chiến đấu Mỹ được luân chuyển tại các căn cứ Philippines, để có thể phản ứng nhanh chóng khi Biển Đông có biến.
Mỹ cũng cần tìm cách rõ hơn để ủng hộ các nước Đông Nam Á thực thi quyền hạn trên vùng biển của chính họ. Một bước tương đối dễ làm là chuyển đổi trọng tâm của “tuần tra bảo vệ tự do hàng hải”, vốn được các nước Châu Á xem như chỉ liên quan đến hoạt động quân sự của Mỹ và của thương mại đường biển, thành “tuần tra bảo vệ tự do sử dụng biển”, tức mọi hoạt động sử dụng biển hợp pháp, là điều TQ vẫn thường đe doạ trực tiếp. Việc này sẽ làm các nước Đông Nam Á tự tin hơn hẳn khi đứng lên đối mặt với áp lực từ TQ, vì đó là tín hiệu cho thấy Mỹ cam kết bảo vệ tự do của họ, chứ không chỉ của Mỹ. Điều vừa kể, kết hợp với cam kết bảo vệ Philippines nếu bị TQ tấn công khi khai thác biển và thềm lục địa của mình, sẽ gửi đi một thông điệp rất mạnh mẽ.
Đến nay, vẫn không rõ chính quyền Trump có dự định tiến hành một chiến lược đẩy lùi mạnh mẽ hơn tại Biển Đông hay không. Nhưng nếu không có một chiến lược như thế, Mỹ sẽ thất bại trong những mục tiêu họ nêu ra. Vào tháng 2/2018, Trợ lý Ngoại trưởng Mỹ Susan Thornton điều trần trước Uỷ ban Đối ngoại Thượng viện Mỹ đã nói rằng “chúng ta sẽ không chịu đựng những chiêu trò của TQ nhằm hất chân Mỹ khỏi Châu Á, nhằm gây áp lực lên các nước trong khu vực và … chúng ta sẽ không để mình bị lợi dụng… Luật lệ và chuẩn mực phải được tuân thủ và các nước không thể bị bắt nạt hoặc đe doạ, mà phải được đối xử như những đối tác bình đẳng”. Tiếc thay, đó chưa phải là những gì đang diễn ra tại Biển Đông, khi Bắc Kinh ngày càng bắt nạt và gây áp lực với các nước làng giềng, khiến họ mất cả quyền hạn đối với biển và thềm lục địa của chính họ. Bất cứ nỗ lực đẩy lùi hiệu quả nào của Mỹ đều phải có những sáng kiến táo bạo, có khả năng chịu rủi ro cao hơn, và có cam kết bảo vệ không chỉ tự do của Mỹ mà còn bảo vệ tự do của các nước đối tác.
Ghi chú về hai tác giả:
Bonnie S. Glaser là Cố vấn Cấp cao về Châu Á và Giám đốc Dự án Nghiên cứu Năng lượng Trung Quốc, thuộc Trung tâm Nghiên cứu Quốc tế và Chiến lược (CSIS), Washington.
Gregory Poling là Giám đốc Tổ chức Sáng kiến Minh bạch Hàng hải Châu Á (AMTI), và là Thành viên của Chương trình Nghiên cứu Đông Nam Á thuộc CSIS.
* Những đoạn in đậm là người dịch nhấn mạnh
