Tác giả: Michael Bennon và Francis Fukuyama
Đỗ Kim Thêm dịch
Số tháng 9/10 năm 2023
Tiếp theo phần 1
Thận trọng và áp lực
Một số nhà phân tích lập luận rằng, Sáng kiến Vành đai và Con đường không phải là nguyên nhân của cuộc khủng hoảng nợ hiện nay ở các thị trường mới nổi. Họ chỉ ra rằng, các nước như Ai Cập và Ghana nợ của các trái chủ hoặc các nhà cho vay đa phương như Quỹ Tiền tệ Quốc tế và Ngân hàng Thế giới còn nhiều hơn là của Trung Quốc và vẫn đang tranh đấu để quản lý gánh nặng nợ của họ. Nhưng những lập luận như vậy mô tả sai các đặc điểm của vấn đề, đó không chỉ đơn giản là nợ xấu thuộc về Sáng kiến Vành đai và Con đường đang gộp lại, mà là nợ còn tìm ẩn trong chương này. Theo một nghiên cứu của Journal of International Economic trong năm 2021, khoảng một nửa số tiền vay của Trung Quốc từ các nước đang phát triển là “che đậy”, nghĩa là chúng không được đưa vào thống kê nợ chính thức. Một nghiên cứu khác được the American Economic Association công bố năm 2022 cho thấy, các khoản nợ như vậy dẫn đến hàng loạt “sự vỡ nợ tiềm ẩn”.
Vấn đề đầu tiên đối với các khoản nợ tìm ẩn xảy ra khi việc tích tụ nợ đưa đến khủng hoảng, những người cho vay khác không biết nghĩa vụ thanh toán đang tồn tại và do đó không thể đánh giá một cách chính xác về rủi ro tín dụng. Vấn đề thứ hai xảy ra từ cuộc khủng hoảng, khi những người cho vay khác biết về khoản nợ không được tiết lộ và mất niềm tin vào việc tái cơ cấu nợ. Không cần phải có nhiều nợ song phương tiềm ẩn để gây ra một cuộc khủng hoảng tín dụng, và thậm chí còn mất ít hơn để phá vỡ niềm tin về những nỗ lực giải quyết.
Trung Quốc đã thực hiện một số biện pháp để giảm bớt căng thẳng từ các khoản nợ này, trong tìm ẩn hay trong các thứ khác. Họ cung cấp những gói cứu trợ riêng cho các nước có liên hệ với Sáng kiến Vành đai và Con đường, thường dưới hình thức hoán đổi tiền tệ và các khoản vay bắc cầu khác cho những ngân hàng trung ương đi vay. Các gói cứu trợ này đang gia tăng, theo một tài liệu được công bố vào tháng 3/2023, Ngân hàng Thế giới ước tính rằng, Trung Quốc mở rộng hơn 185 tỷ đô la cho những cơ sở như vậy từ năm 2016 đến năm 2021. Nhưng thanh toán do ngân hàng trung ương kém minh bạch hơn so với các khoản vay theo truyền thống của nhà nước, điều này càng làm phức tạp thêm việc tái cơ cấu.
Ưu tiên của Trung Quốc trong việc không tiết lộ các điều khoản cho vay và tái đàm phán trên căn bản song phương có thể giúp họ bảo vệ lợi ích kinh tế của họ trong ngắn hạn, nhưng nó cũng có thể làm chệch hướng các nỗ lực tái cấu trúc bằng cách làm suy yếu hai yếu tố nền tảng của bất kỳ tiến trình nào như vậy: Tính minh bạch và khả năng so sánh cách xử lý, khi ý tưởng cho rằng, tất cả chủ nợ sẽ chia sẻ gánh nặng một cách công bằng và được đối xử như nhau.
Không cần nhiều nợ song phương bị che đậy để gây ra một cuộc khủng hoảng tín dụng.
Chính sách cho vay của Quỹ Tiền tệ Quốc tế đối với những tình huống nợ khó khăn mờ ám, phát triển qua nhiều thập niên, ngày càng linh hoạt hơn để Quỹ có thể cho vay và “nguồn tham khảo” trong việc tái cơ cấu nợ. Nhưng, mặc dù Quỹ Tiền tệ Quốc tế phù hợp với vai trò này khi các chủ nợ là thành viên của Câu lạc bộ Paris và thậm chí là các quỹ phòng hộ trái phiếu có chủ quyền, Quỹ không có vị thế tốt để đối phó với Trung Quốc. Hơn nữa, cơ chế mà Quỹ Tiền tệ Quốc tế và các chủ nợ phương Tây phát triển để giảm bớt cuộc khủng hoảng nợ công ngày càng tồi tệ giữa các nước thuộc về Sáng kiến Vành đai và Con đường là không đủ.
Năm 2020, G-20 thiết lập Khuôn khổ chung nhằm kết hợp Trung Quốc và các bên cho vay song phương khác vào tiến trình tái cấu trúc của Câu lạc bộ Paris với sự giám sát và hỗ trợ của Quỹ Tiền tệ Quốc tế. Nhưng Khuôn khổ chung này đã không hoạt động. Ethopia, Ghana và Zambia đều nộp đơn xin cứu trợ thông qua cơ chế này, nhưng đàm phán diễn ra hết sức chậm chạp và chỉ có Zambia đạt được thỏa thuận với các chủ nợ. Hơn nữa, điều khoản của thỏa thuận đó không gây ấn tượng cho Zambia, các chủ nợ chính thức không phải là Trung Quốc và quan trọng nhất là đối với triển vọng tái cấu trúc trong tương lai.
Theo thỏa thuận đạt được hồi tháng 6/2023, nợ chủ nợ chính thức của Zambia đã được điều chỉnh, giảm từ 8 tỷ xuống còn 6,3 tỷ sau khi một khoản vay thuộc về Sáng kiến Vành đai và Con đường được phân loại lại là thương mại (mặc dù nó được bảo hiểm tín dụng xuất khẩu do nhà nước Trung Quốc hỗ trợ). Hơn nữa, thỏa thuận này chỉ có thể tạm thời làm giảm các khoản thanh toán lãi suất của Zambia đối với khoản nợ chính thức. Nếu Quỹ Tiền tệ Quốc tế kết luận rằng, nền kinh tế Zambia cải thiện vào cuối chương trình của Quỹ vào năm 2026, sự quan tâm của nước này đối với các khoản tín dụng chính thức sẽ tăng trở lại. Điều đó tạo ra một loạt ưu đãi đáng kể cho chính phủ Zambia, mà chi phí vốn sẽ tăng lên nếu uy tín về tín dụng được cải thiện và có thể gây ra rạn nứt giữa Quỹ Tiền tệ Quốc tế và Trung Quốc trong tương lai. Kết quả này không đáng ngạc nhiên: Khuôn khổ chung cung cấp củ cà rốt cho Quỹ Tiền tệ Quốc tế, nhưng thiếu một cây gậy để đối phó với một chủ nợ ngoan cố, đặc biệt là với Trung Quốc, một chủ nợ có đòn bẩy địa chính trị đối với các nước đi vay.
Một sáng kiến khác nhằm giảm bớt cuộc khủng hoảng nợ thuộc về Sáng kiến Vành đai và Con đường đang âm ỉ là chương trình cho vay thành nợ chính thức của Quỹ Tiền tệ Quốc tế. Về lý thuyết, chương trình này cho phép Quỹ Tiền tệ Quốc tế tiếp tục cho vay đối với một nước đi vay đang gặp khó khăn, ngay cả khi một chủ nợ song phương từ chối cung cấp cứu trợ, nhưng nó đã được chứng minh không hiệu quả. Tại Zambia, Trung Quốc nắm giữ hơn một nửa số nợ chính thức, khiến Quỹ Tiền tệ Quốc tế gặp nhiều rủi ro khi mở rộng tài trợ bổ sung. Ngay cả trong trường hợp Trung Quốc không nắm giữ phần lớn nợ chính thức, Trung Quốc chỉ đơn giản là có quá nhiều đòn bẩy kinh tế đối với các nước đi vay có liên hệ với Quỹ Tiền tệ Quốc tế, và nhân viên và lãnh đạo của Quỹ sẽ luôn thận trọng khi cố gắng giải quyết xung đột giữa các quốc gia thành viên.
Đến khi nào Quỹ Tiền tệ Quốc tế còn tiếp tục thận trọng như vậy, Bắc Kinh sẽ tiếp tục sử dụng đòn bẩy của mình để gây áp lực buộc Quỹ hỗ trợ nước đi vay, ngay cả khi Quỹ không có tầm nhìn toàn diện về tình trạng lâm nợ đối với Trung Quốc. Để ngăn chặn các việc tái cơ cấu nợ trong tương lai trở nên khó khăn như những gì đang diễn ra ở Ethiopia, Sri Lanka và Zambia, Quỹ Tiền tệ Quốc tế cần thực hiện cải cách thực chất, bằng cách tăng cường thực thi yêu cầu về tính minh bạch đối với các nước thành viên và thực hiện một phương sách thận trọng hơn trong việc cho vay đối với những nước đi vay đang ngập nợ nặng nề trong Sáng kiến Vành đai và Con đường. Một sự điều chỉnh tiến trình như vậy khó có thể bắt nguồn từ bên trong của Quỹ Tiền tệ Quốc tế; nó sẽ phải đến từ Hoa Kỳ và các thành viên quan trọng khác thuộc hội đồng quản trị.
Những người học chậm và những người cho vay nhanh
Một số nhà phân tích lập luận rằng, Trung Quốc đang trải qua một “tiến trình học hỏi” với tư cách là một người thu hồi nợ, các định chế cho vay của Trung Quốc bị phân hoá và quá trình xây dựng sự hiểu biết, lòng tin và phản ứng có tổ chức đối với khủng hoảng nợ cần có thời gian và sự hợp tác. Vấn đề là, các chủ nợ phương Tây nên linh hoạt trong khi Bắc Kinh phát triển sang vai trò mới của họ và Quỹ Tiền tệ Quốc tế nên tiếp tục cắt giảm kiểm tra trong thời gian chờ đợi.
Nhưng sự kiên nhẫn sẽ không giải quyết được vấn đề vì các ưu đãi của Trung Quốc (và của bất kỳ chủ nợ nào khác) không phù hợp với những ưu đãi của Quỹ Tiền tệ Quốc tế hoặc các chủ nợ muốn nhanh chóng đàm phán trong việc tái cơ cấu nợ. Đây là lý do tại sao Quỹ Tiền tệ Quốc tế phải thực thi nghiêm ngặt các yêu cầu bắt buộc các nước thành viên phải minh bạch về nghĩa vụ nợ của họ.
Hơn nữa, ngay cả khi bối cảnh cho vay của Trung Quốc bị phân hoá, Quỹ Tiền tệ Quốc tế và các thành viên của Câu lạc bộ Paris nên đối xử với chính phủ Trung Quốc như là các thực thể nhà nước có khả năng tổ chức và cung cấp phản ứng cấp nhà nước trong việc tái cơ cấu nợ. Bắc Kinh dường như có khả năng làm như vậy trong các cuộc tái đàm phán nợ trên căn bản song phương. Ví dụ, năm 2018, Zambia công bố kế hoạch tái cơ cấu nợ song phương với Trung Quốc, và trì hoãn các dự án về Sáng kiến Vành đai và Con đường đang tiến hành, vì có các lo ngại về nợ. Nhưng sau cuộc họp với đại sứ Trung Quốc tại Zambia, Tổng thống Edgar Lungu đảo ngược hướng đi và nói rằng, sẽ không có sự gián đoạn nào đối với các dự án do Trung Quốc tài trợ, điều này cho thấy, Bắc Kinh có thể phối hợp với một số doanh nghiệp nhà nước và ngân hàng nhà nước Trung Quốc để ngăn chặn một vụ bùng nổ. Nếu Trung Quốc có thể làm như vậy trên cơ sở song phương, họ cũng có thể làm như vậy trên bình diện đa phương.
Một nhược điểm của việc điều chỉnh phương sách của Quỹ Tiền tệ Quốc tế đối với khủng hoảng nợ thuộc về Sáng kiến Vành đai và Con đường là Quỹ sẽ trì trệ, ngăn không cho Quỹ phản ứng nhanh chóng với những cuộc khủng hoảng mới. Đây rõ ràng là một sự đánh đổi. Quỹ Tiền tệ Quốc tế không thể hoạt động như một người cho vay rõ ràng của phương sách cuối cùng và một người thực thi các tiêu chuẩn về tính minh bạch và khả năng so sánh. Quỹ phải có khả năng và sẵn sàng từ chối hỗ trợ tín dụng khi các yêu cầu của Quỹ không được đáp ứng. Những người đóng thuế không phải người Trung Quốc tài trợ cho Quỹ Tiền tệ Quốc tế, không nên thấy tiền của họ trả cho các quyết định cho vay tồi tệ của Trung Quốc.
Tốt cho Quỹ và thế giới
Các thành viên của G-7 và Câu lạc bộ Paris có một số lựa chọn để giải quyết các cuộc khủng hoảng nợ thuộc về Sáng kiến Vành đai và Con đường. Thứ nhất, Mỹ và các chủ nợ song phương khác có thể hỗ trợ các nước đi vay thuộc về Sáng kiến Vành đai và Con đường phối hợp với nhau. Làm như vậy, sẽ giúp cải thiện được tính minh bạch, tăng cường chia sẻ thông tin và cho phép các nước đi vay đàm phán với các chủ nợ Trung Quốc như một nhóm, thay vì trên căn bản song phương. Phương sách của Trung Quốc trong việc tiến hành đàm phán lại một cách bí mật và song phương, gây bất lợi cho những nước đi vay để thực hiện Sáng kiến Vành đai và Con đường, cũng như các chủ nợ khác, gồm Quỹ Tiền tệ Quốc tế và Ngân hàng Thế giới.
Thứ hai, Quỹ Tiền tệ Quốc tế nên thiết lập tiêu chí rõ ràng mà những nước đi vay để thực hiện Sáng kiến Vành đai và Con đường đang gặp khó khan, phải đáp ứng trước khi họ có thể nhận được tín dụng mới từ Quỹ. Các tiêu chí này phải được một số thành viên trong Hội đồng Quản trị Quỹ Tiền tệ Quốc tế đồng ý để nhân viên và lãnh đạo của Quỹ tránh khỏi việc xung đột với Trung Quốc, họ cũng là một thành viên quan trọng trong Hội đồng Quản trị của Quỹ Tiền tệ Quốc tế. Tính minh bạch liên quan đến các khoản nợ thuộc về Sáng kiến Vành đai và Con đường không phải là lĩnh vực duy nhất mà các tiêu chí này cần giải quyết. Quỹ Tiền tệ Quốc tế cũng nên đặt ra các tiêu chí rõ ràng hơn về khoản vay thuộc về Sáng kiến Vành đai và Con đường nào sẽ được coi là tín dụng chính thức, trái ngược với các khoản tín dụng thương mại.
Trung Quốc tuyên bố rằng, một số khoản vay quan trọng thuộc về Sáng kiến Vành đai và Con đường là các khoản vay thương mại, không phải các khoản vay chính thức vì chúng được định giá theo lãi suất thị trường, mặc dù chúng đến từ các tổ chức cho vay thuộc sở hữu nhà nước như Ngân hàng Phát triển Trung Quốc. Quỹ Tiền tệ Quốc tế xem xét các câu hỏi phân loại này tuỳ theo từng trường hợp. Nhưng cách này tỏ ra không khả thi, vì nó cho phép các kịch bản như Zambia, trong đó một phần đáng kể, nợ chính thức đột nhiên trở thành thương mại chỉ trong một sớm một chiều, nó cho phép Trung Quốc tìm kiếm các điều khoản tốt hơn. Một phương cách đặc biệt tương tự của Quỹ Tiền tệ Quốc tế có thể sẽ dẫn đến các trò chơi đấu đá và xung đột tương tự trong các cuộc đàm phán về tái cấu trúc trong tương lai. Quỹ Tiền tệ Quốc tế chỉ cần làm rõ những định chế cho vay nào thuộc về Sáng kiến Vành đai và Con đường, sẽ được coi là chủ nợ chính thức trong bất kỳ tiến trình tái cơ cấu nào.
Theo một số chương trình gần đây của Quỹ Tiền tệ Quốc tế, những nước đi vay tiếp tục trả nợ thuộc về Sáng kiến Vành đai và Con đường, thông qua các doanh nghiệp nhà nước của họ trong khi được giảm nợ ở cấp độ quốc gia. Đối với Quỹ Tiền tệ Quốc tế, cách duy nhất để ngăn chặn hành vi này là, yêu cầu nước đi vay xác định và cam kết, bao gồm tất cả các khoản nợ doanh nghiệp có nhà nước bảo lãnh, trong tiến trình tái cơ cấu. Nếu không, những người cho vay thuộc về Sáng kiến Vành đai và Con đường sẽ chỉ đơn giản chọn lọc các khoản vay thuộc về doanh nghiệp nhà nước nào họ muốn đưa vào tái cơ cấu, dựa trên việc họ nghĩ rằng họ có thể có được một thỏa thuận tốt hơn thông qua tái cơ cấu, hay thông qua tái đàm phán song phương.
Yêu cầu các nước gặp khó khăn phải đáp ứng các tiêu chí này trước khi họ nhận được các khoản tín dụng mới, khiến Quỹ Tiền tệ Quốc tế kém linh hoạt hơn và hạn chế khả năng phản ứng nhanh chóng với các cuộc khủng hoảng cán cân thanh toán. Nhưng nó sẽ cung cấp cho nước đi vay và ngành tài chính quốc gia có sự rõ ràng và chắc chắn cần thiết về các yêu cầu can thiệp của Quỹ Tiền tệ Quốc tế. Nó cũng sẽ đưa nhân viên và lãnh đạo của Quỹ ra khỏi các cuộc xung đột tái diễn với Trung Quốc trong mỗi lần tái cơ cấu nợ.
Một số người chắc chắn sẽ đóng khung những cải cách như vậy là “bài Hoa”. Tuy nhiên, trên thực tế, chúng chỉ đơn giản là những bước cần thiết để bảo vệ nguyên tắc minh bạch và so sánh trong việc tái cơ cấu nợ thuộc về nhà nước. Các nước phương Tây phải có khả năng đứng lên bảo vệ yếu tố chính của một trật tự quốc tế dựa trên luật lệ khi họ bị đe dọa trong khi vẫn hợp tác với Trung Quốc, mà họ là thành viên quan trọng của trật tự đó.
Cuối cùng, những cải cách này là cách duy nhất để bảo vệ Quỹ Tiền tệ Quốc tế thoát khỏi hậu quả của cuộc khủng hoảng nợ thuộc về Sáng kiến Vành đai và Con đường. Các xung đột của Quỹ Tiền tệ Quốc tế với nợ thuộc về Sáng kiến Vành đai và Con đường sẽ tiếp tục cản trở các nỗ lực giảm nợ, làm suy yếu tinh thần lành mạnh về kinh tế của các nước đang phát triển, đang mắc nợ và hiệu quả của Quỹ Tiền tệ Quốc tế. Chỉ có cải cách Quỹ Tiền tệ Quốc tế mới có thể đảo ngược thiệt hại – đối với các nước đang phát triển và đối với Quỹ Tiền tệ Quốc tế.
________
Tác giả: Michael Bennon là Học giả và Quản lý Trung tâm Dân chủ, Phát triển và Pháp quyền tại Viện Nghiên cứu Quốc tế Freeman Spogli thuộc Đại học Stanford. Còn Francis Fukuyama là thành viên cao cấp của Olivier Nomellini tại Viện Nghiên cứu Quốc tế, thuộc Đại học Stanford.
