Tác giả: Ian Storey
Biên dịch: Nguyễn Phúc Thiện
Hiệu đính: Huệ Việt
ISEAS ngày 8-8-2017
Tóm tắt
- Tại Manila vào ngày 6 tháng 8 năm 2017, các Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN và Trung Quốc đã thông qua Bản khung Bộ Quy tắc ứng xử trên biển Đông (COC).
- Mặc dù bản khung này là một bước tiến trong quá trình quản lý xung đột trên Biển Đông, nó thiếu tính chi tiết và chứa đựng nhiều các nguyên tắc và quy định tương tự trong Tuyên bố ASEAN-Trung Quốc năm 2002 về Cách Ứng Xử của Các Bên trên Biển Đông (DOC), một bản tuyên bố vẫn chưa được thi hành thậm chí một phần.
- Văn bản này bao gồm một dẫn chiếu mới về việc ngăn ngừa và quản lý sự cố, cũng như cam kết dường như mạnh mẽ hơn đối với an ninh hàng hải và tự do hàng hải. Tuy nhiên, văn bản không có cụm từ “ràng buộc pháp lý”, cũng như phạm vi địa lý của thỏa thuận và cơ chế thi hành và trọng tài.
- Bản khung này sẽ tạo cơ sở cho các cuộc đàm phán tiếp theo về COC. Những cuộc thảo luận này có thể kéo dài và gây phiền toái cho các thành viên ASEAN, những người mong muốn thấy được tính ràng buộc, toàn diện và có hiệu lực pháp lý của COC.
Giới thiệu
Vào ngày 6 tháng 8 năm 2017 tại Manila, các Bộ trưởng Ngoại giao của Trung Quốc và ASEAN đã thông qua Bản khung Bộ Quy Tắc Ứng Xử trên Biển Đông (COC). Bản khung này đã được thông qua trước đó bởi Hội nghị các Quan chức cao cấp ASEAN-Trung Quốc về Thực hiện Tuyên bố Ứng xử của Các Bên trên Biển Đông (SOM-DOC) tại Quế Dương, Trung Quốc vào ngày 19 tháng 5 năm 2017.
Bản khung này đã được chào đón rộng rãi bởi các nhà lãnh đạo ASEAN và Trung Quốc. Trong thông cáo chung của họ – vốn bị hoãn gần 24 giờ do khác biệt quan điểm giữa một số thành viên ASEAN về cách miêu tả đặc trưng của tranh chấp – các bộ trưởng ngoại giao ASEAN nói rằng việc thông qua bản khung COC có “tính khích lệ” vì nó sẽ “thúc đẩy công tác đi tới ký kết một bộ COC hiệu quả trong một khung thời gian mà hai bên cùng chấp nhận”.
Tổng thư ký ASEAN Lê Lương Minh cho biết ông hy vọng khung COC này sẽ “mở đường cho các cuộc đàm phán có ý nghĩa và thực chất nhằm tiến tới ký kết COC” nhưng ông cũng nói thêm rằng để cho bộ quy tắc này có hiệu quả trong phòng ngừa và quản lý các sự cố ở Biển Đông, nó sẽ phải bị ràng buộc về mặt pháp lý – một cụm từ không xuất hiện trong khung COC.
Bộ trưởng Ngoại giao Singapore Vivian Balakrishnan gọi bản khung này là “một tài liệu quan trọng vì nó diễn tả, theo một nghĩa nào đó, sự đồng thuận và quan trọng hơn là sự cam kết thay mặt cho 10 quốc gia Asean và Trung Quốc nhằm đạt được tiến bộ về vấn đề quá hạn này”.
Theo Bộ trưởng ngoại giao Trung Quốc Vương Nghị, bản khung COC “mang lại sự ổn định cho vấn đề, thể hiện một động lực tích cực. Điều này cho thấy mong muốn chung của chúng ta là bảo vệ hòa bình và ổn định ở Biển Đông.
Tuy nhiên, đáng ngại hơn, ông Vương cũng nói rằng các cuộc đàm phán thực chất về nội dung của bộ quy tắc chỉ có thể bắt đầu nếu “không có những ngăn trở lớn từ các bên thứ ba”, một ám chỉ dành cho Hoa Kỳ – quốc gia mà Trung Quốc đã liên tục cáo buộc là “can thiệp” vào tranh chấp.
Quá trình đàm phán COC đã bị kéo dài và rất gian nan. Tuyên bố ASEAN-Trung Quốc năm 2002 về Cách Ứng xử của Các Bên ở Biển Đông (DOC) đã kêu gọi các bên thông qua một COC. Sự khác biệt giữa DOC và COC dự kiến chưa bao giờ được làm rõ, mặc dù một số thành viên ASEAN, đặc biệt là các nước yêu sách ở Đông Nam Á, đã vạch ra một thỏa thuận ràng buộc về mặt pháp lý mà sẽ toàn diện hơn và hiệu quả hơn DOC – vốn chỉ là một tuyên bố chính trị không ràng buộc.
Phải mãi đến năm 2013, Trung Quốc mới đồng ý bắt đầu đàm phán với ASEAN về COC. Do căng thẳng gia tăng ở Biển Đông, khi các cuộc thảo luận bắt đầu vào đầu năm 2014, một số thành viên ASEAN liên tục kêu gọi tiến hành đàm phán. Tuy nhiên, chỉ sau khi Tòa án Trọng tài ở The Hague đưa ra phán quyết lịch sử vào ngày 12 tháng 7 năm 2016 thì Trung Quốc mới đồng ý đẩy nhanh các cuộc đàm phán. Có hai lý do khiến Trung Quốc đồng ý làm như vậy.
Thứ nhất, Bắc Kinh muốn làm chệch hướng những chỉ trích về việc họ bác bỏ phán quyết của Tòa trọng tài và thay vào đó hình ảnh của họ như một đối tác hợp tác.
Thứ hai, phản ứng của Tổng thống Philippines Rodrigo Duterte đối với phán quyết. Mặc dù phán quyết rất có lợi cho Philippines nhưng Duterte đã quyết định đặt nó qua một bên và ưu tiên tăng cường quan hệ kinh tế với Trung Quốc trong khi giải quyết các chồng lấn yêu sách về lãnh hải và chủ quyền của hai nước trên cơ sở song phương. Cách tiếp cận của Duterte đã làm giảm đáng kể các căng thẳng Trung Quốc – Philippine ở Biển Đông, đặc biệt là sau tháng 10/2016 khi Bắc Kinh dỡ bỏ phong tỏa từ tháng 5 năm 2012 ngăn cản ngư dân Philippines đánh bắt tại ở bãi cạn Scarborough. Việc nới lỏng căng thẳng giữa Philippines và Trung Quốc cũng có thể góp phần tạo ra môi trường tốt hơn trong quan hệ ASEAN-Trung Quốc.
Trong nửa đầu năm 2017, các quan chức ASEAN và Trung Quốc đã gặp nhau ba lần để thảo luận về COC. Tại lần họp thứ 19 của Nhóm Công tác chung ASEAN – Trung Quốc về Thực hiện Tuyên bố về Cách Ứng xử của Các Bên trên Biển Đông (JWG-DOC) tại Bali, Indonesia vào ngày 27 tháng 2, hai bên đã nhất trí về đề cương cơ bản của dự thảo khung. Một phiên bản dài hơn, có độ dài một trang, sau đó đã được thảo luận tại cuộc họp nhóm lần thứ 20 của JWG-DOC tại Siem Reap, Campuchia vào ngày 30 tháng 3 năm 2017. Phiên bản này đã được sửa đổi một chút trong các cuộc họp SOM-DOC ở Quế Dương vào tháng 5. Bài viết này tập trung vào các nội dung của bản khung COC và giải thích ý nghĩa đằng sau một số ngôn ngữ được sử dụng.
Khung COC này dài trên một trang và được chia thành ba phần: 1. Điều khoản tiền đề; 2. Các điều khoản chung; và 3. Các điều khoản cuối cùng.
Phần 1: Điều khoản tiền đề
“Điều khoản tiền đề” chỉ liệt kê ba mục ngắn gọn: a. Các căn cứ của COC; b. Liên kết và tương tác giữa DOC và COC; và c. Tầm quan trọng và khát vọng.
Mặc dù phần b không giải thích chi tiết mối liên hệ giữa DOC và COC, theo những người thân cận trong các cuộc đàm phán, Trung Quốc xem COC là một phần của quá trình thực hiện DOC, và do đó, DOC sẽ ảnh hưởng lớn đến nội dung của COC. Điều này cho thấy COC cuối cùng có thể không khác nhiều so với DOC. Như các quan chức Trung Quốc đã nhiều lần nhấn mạnh, mọi người đừng nên quá kỳ vọng rằng COC sẽ hoàn toàn khác với DOC.
Phần 2: Các điều khoản chung
“Các quy định chung” bao gồm ba phần: a. Mục tiêu; b. Nguyên tắc; và c. Những cam kết cơ bản.
Mục tiêu đầu tiên là “Thiết lập khuôn khổ dựa trên những nguyên tắc chứa đựng những quy phạm để hướng dẫn các bên tiến hành và thúc đẩy hợp tác hàng hải ở Biển Đông”. Quan trọng hơn là cụm từ “khuôn khổ dựa trên các nguyên tắc” đã được sử dụng thay vì cụm từ “ràng buộc pháp lý” mà một số quốc gia ASEAN đã mong đợi nhiều năm. Cụm từ này đã bị bỏ qua do Trung Quốc đã phản đối một bộ quy tắc ràng buộc pháp lý sẽ hạn chế họ tự do hành động trên Biển Đông và bởi vì bản thân các nước ASEAN cũng không có sự đồng thuận về vấn đề này. Liệu nó có được đưa vào các phiên bản sau của COC hay không vẫn còn phải đợi xem, nhưng gần như chắc chắn Trung Quốc sẽ cố gắng để đảm bảo điều này không xảy ra. Do đó, COC cuối cùng có thể là tự nguyện và không ràng buộc, giống như DOC và Quy tắc ứng xử khi đụng độ bất ngờ trên biển năm 2014 (CUES).
Mục tiêu thứ hai là “Tăng cường tin cậy lẫn nhau, hợp tác và tín nhiệm, ngăn chặn sự cố, quản lý sự cố nếu xảy ra và tạo ra môi trường thuận lợi cho việc giải quyết hoà bình các tranh chấp”. Trong DOC, các bên cũng đồng ý xây dựng “lòng tin và sự tín nhiệm” và “tăng cường các điều kiện thuận lợi cho giải pháp hòa bình và hữu nghị giải quyết những khác biệt và tranh chấp giữa các nước có liên quan”. Tuy nhiên, đây là lần đầu tiên họ đồng ý ngăn chặn và quản lý các sự cố trên biển. Sự đề cập đến phòng ngừa và quản lý sự cố đã nêu bật rằng tần suất các hoạt động gây căng thẳng tăng lên đáng kể kể từ khi DOC được ký vào năm 2002 – đặc biệt là từ sau năm 2007-08 – và nhu cầu cấp thiết để quản lý tranh chấp tốt hơn và ngăn ngừa các sự cố nguy hiểm tiềm ẩn có thể xảy ra và leo thang.
Mục tiêu thứ ba là “Bảo đảm an ninh hàng hải và an toàn, tự do hàng hải và hàng không”. Các bên của DOC cũng “tái khẳng định sự tôn trọng và cam kết của họ đối với tự do hàng hải trong và trên không trên biển Đông”, nhưng cụm từ “đảm bảo” có vẻ mạnh hơn “tôn trọng và cam kết” và nhấn mạnh mối quan tâm của một số nước ASEAN rằng các tranh chấp có thể gây nguy hại tới tự do hàng hải, đặc biệt nếu Trung Quốc tuyên bố một Vùng nhận diện phòng không (ADIZ) trên Biển Đông như đã làm trên các phần của Biển Hoa Đông vào tháng 11 năm 2013. Lập trường của Trung Quốc là tranh chấp không đe dọa tự do hàng hải.
Phần “Nguyên tắc” được chia thành bốn phần.
Nguyên tắc đầu tiên là COC “Không phải là một công cụ để giải quyết các tranh chấp lãnh thổ hoặc phân định biển”. Vấn đề này không gây tranh cãi như bề ngoài vì có vẻ như là các quốc gia thành viên ASEAN chưa bao giờ giao cho tổ chức này nhiệm vụ giải quyết tranh chấp; mà chỉ có thể được thực hiện bởi các bên yêu sách, thông qua trọng tài hoặc các cuộc đàm phán chính trị, song phương hoặc đa phương. Câu này được bao gồm trong bản khung để loại bỏ ý kiến cho rằng COC sẽ giúp “giải quyết” các tranh chấp về chủ quyền và thẩm quyền giữa các bên yêu sách như báo cáo truyền thông một vài lần nhầm lẫn.
Nguyên tắc thứ hai là sự cam kết đối với “các mục đích và nguyên tắc” của Hiến chương Liên hợp quốc, Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển năm 1982 (UNCLOS), Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác năm năm 1982, Năm Nguyên tắc chung sống hòa bình và “các nguyên tắc phổ quát của luật quốc tế”. Ngôn ngữ này cũng xuất hiện trong DOC và đã hình thành nền tảng quan hệ ASEAN – Trung Quốc kể từ khi các mối quan hệ đối thoại được thiết lập vào năm 1991.
Nguyên tắc thứ ba là “Cam kết thực hiện đầy đủ và hiệu quả của DOC”, mà trước đây ASEAN và Trung Quốc đã đồng ý. Làm thế nào để DOC sẽ được thực hiện đầy đủ và có hiệu quả thì lại không được nói đến. Các quan chức ASEAN và Trung Quốc đã thảo luận cách thức thực hiện điều này từ năm 2005 rất ít tiến bộ. Như đã nói ở trên, Trung Quốc dường như coi COC là một phần của quá trình triển khai DOC.
Nguyên tắc thứ tư là “Tôn trọng độc lập, chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ của nhau theo luật pháp quốc tế và nguyên tắc không can thiệp vào công việc nội bộ của các quốc gia khác”. Đây là điều khoản mới, mặc dù nó nhắc lại các nguyên tắc một và ba của Năm nguyên tắc Chung Sống Hoà Bình. Sự lặp lại được sử dụng để củng cố tầm quan trọng của hai nguyên tắc này khi tiến hành các quan hệ ASEAN – Trung Quốc, đặc biệt là trong bối cảnh bất đối xứng về quyền lực giữa Trung Quốc và các nước Đông Nam Á kể từ khi DOC được ký vào năm 2002.
Mục “Những cam kết cơ bản” bao gồm sáu phần: i. Nhiệm vụ hợp tác; ii. Thúc đẩy hợp tác hàng hải thực tế; iii. Tự kiềm chế/ Khuyến khích niềm tin và tín nhiệm; iv. Ngăn ngừa sự cố, phần này gồm gồm hai điểm bullet – thứ nhất là “Các biện pháp xây dựng lòng tin” và thứ hai là “Đường dây nóng”; v. Quản lý các sự cố, theo sau là điểm bullet “Đường dây nóng” được lặp lại; và vi. “Các cam kết khác phù hợp với luật pháp quốc tế, để hoàn thành các mục tiêu và nguyên tắc của COC.”
“Nghĩa vụ hợp tác” là một nghĩa vụ trong UNCLOS, mà tất cả các bên đã phê chuẩn trừ Campuchia. Mặc dù không được nêu trong văn bản, nhưng phần (ii) được cho là bao gồm các hoạt động như tìm kiếm và cứu nạn, nghiên cứu khoa học hàng hải, bảo vệ môi trường và chống lại các tội phạm xuyên quốc gia trên biển mà Trung Quốc đã quan tâm. Các hoạt động hợp tác trong các lĩnh vực thiết thực này cũng được đưa vào DOC.
Cụm từ “tự kiềm chế” không được định nghĩa và đây là một trong những thiếu sót chính của DOC. Bởi vì nó đã không được xác định, các bên khác nhau đã giải thích nó theo hướng phù hợp với họ. Từ năm 2002, các bên yêu sách đã cáo buộc nhau vi phạm điều khoản tự kiềm chế trong khi họ tự thực hiện các hoạt động rõ ràng vi phạm điều khoản này – từ việc sửa chữa một đường băng hiện tại, trong trường hợp của Trung Quốc, biến đổi bảy thực thể địa lý nhỏ xíu thành các đảo nhân tạo lớn. Nếu để thêm giá trị cho DOC, “tự kiềm chế” sẽ cần phải được định nghĩa.
Liên kết với điều khoản “tự kiềm chế” là “Ngăn ngừa sự cố”, đây là một điều khoản mới và đáng được hoan nghênh vì nó cho thấy rằng trong tương lai các quan chức ASEAN và Trung Quốc có thể đồng ý về một danh sách các hoạt động mà lực lượng vũ trang của họ, và có thể là lực lượng tuần duyên của họ, bị cấm thực hiện, tương tự như các thoả thuận đụng độ trên biển US-USSR năm 1972, trong đó bao gồm một danh sách dài “những việc nên và không nên làm”. DOC cũng kêu gọi các bên thiết lập các biện pháp xây dựng lòng tin và liệt kê năm lĩnh vực tiềm năng cho các biện pháp này. Vào năm 2016, ASEAN và Trung Quốc đã đồng ý áp dụng CUES cho Biển Đông và thông qua hướng dẫn thiết lập các đường dây nóng ngoại giao để sử dụng trong các tình huống khẩn cấp và khủng hoảng hàng hải, cả hai đều có thể được đưa vào bản COC cuối cùng.
Phần 3: Điều khoản cuối cùng
Phần thứ ba và là phần cuối của bản khung này là các Điều khoản cuối cùng. Bao gồm năm ý chính: a. “Khuyến khích các nước tôn trọng các nguyên tắc COC”; b. “Các cơ chế cần thiết cho việc giám sát thực hiện”; c. “Rà soát COC”; d. “Tính nguyên bản”; và e. “Có hiệu lực.”
Bề ngoài tưởng như vô hại, nhưng dường như Bắc Kinh lại cố tình đẩy vấn đề Biển Đông trở thành vấn đề chỉ giữa Trung Quốc và các nước Đông Nam Á – trong đó ASEAN chỉ có một vai trò hạn chế trong quản lý xung đột – còn các bên liên quan khác, đặc biệt là Hoa Kỳ và Nhật Bản, không nên “can thiệp” vào tranh chấp. Điều này phù hợp với vị thế lâu dài của Trung Quốc mà Bộ trưởng Ngoại giao Vương tại Manila đã nhắc tới.
Các ý b và c chỉ ra rằng thỏa thuận cuối cùng sẽ do SOM-DOC giám sát và được hỗ trợ từ JWG-DOC, sau đó sẽ báo cáo với các cuộc họp giữa các Bộ trưởng Ngoại giao Trung Quốc và ASEAN, những người có thể yêu cầu rà soát lại COC nếu họ cho là cần thiết.
Các ý c và d vô cùng quan trọng vì chúng cho phép mở ra viễn cảnh rằng COC có thể được ràng buộc về mặt pháp lý. COC khi đó sẽ phải được phê chuẩn theo các thủ tục nội địa của Trung Quốc và mười thành viên ASEAN. Tuy nhiên, như đã đề cập trước đó, Trung Quốc đang chống lại mạnh mẽ một bộ quy tắc mang tính ràng buộc về mặt pháp lý.
Những vấn đề còn thiếu sót
Ngoài các quy định chi tiết và cụm từ “ràng buộc pháp lý”, một số vấn đề quan trọng vẫn chưa được nêu trong thỏa thuận.
Thứ nhất, bản khung này không đề cập đến phạm vi địa lý mà COC sẽ áp dụng, bao gồm cả hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa đang tranh chấp hay chỉ đối với một số khu vực nhất định. Trong các cuộc đàm phán về DOC, Việt Nam đã lập luận rằng tên của hai quần đảo cần phải được đưa vào, nhưng khi không thể đạt được sự đồng thuận, các tên gọi cụ thể đã bị loại bỏ. Miễn là COC áp dụng cho toàn bộ Biển Đông, điều này có thể không tạo ra vấn đề.
Thứ hai, trong khi văn bản đề cập đến “cơ chế giám sát việc thực hiện”, thì các biện pháp cưỡng chế và các cơ chế trọng tài trong trường hợp một bên cáo buộc bên kia vi phạm điều khoản lại không được nhắc tới. Nói chung, ASEAN thường tránh các điều khoản về thi hành trong các thỏa thuận của mình. Tuy nhiên, việc thiếu các biện pháp cưỡng chế và các cơ chế trọng tài sẽ làm suy yếu hiệu quả của bản COC cuối cùng.
Triển vọng
Bất chấp những thiếu sót của nó, việc ASEAN và Trung Quốc đã thông qua khung này là một bước tiến trong quá trình quản lý xung đột kéo dài hai thập kỷ đối với Biển Đông. Trong tương lai, khuôn khổ này sẽ tạo thành cơ sở đàm phán giữa ASEAN và Trung Quốc về COC. Tuy nhiên, nếu quá khứ là lời giới thiệu, quá trình này có thể kéo dài và tạo ra sự khó chịu, đặc biệt đối với các nước Đông Nam Á, những người muốn có COC có tính ràng buộc pháp luật, toàn diện và hiệu quả càng sớm càng tốt.
Ian Storey là Viện sĩ cấp cao và Biên tập viên của Contemporary Southeast Asia (Đông Nam Á đương đại) tại ISEAS – Viện Yusof Ishak.
Nguyễn Phúc Thiện có bằng Cử nhân Luật quốc tế và là cộng tác viên Dự án Đại Sự Ký Biển Đông.
Nguồn bản gốc tiếng Anh: Assessing the ASEAN – China Framework for the Code of Conduct for the South China Sea
