Sở hữu đất đai: Ngoại lệ Hoa Kỳ và ba nguyên tắc sống còn của mọi mô hình

Luật Khoa

Võ Văn Quản

28-1-2020

Nếu một người sở hữu chỉ cần một ít tài sản, tài sản đó chính là anh ta… nó trở thành một phần con người anh ta… và bằng cách nào đó, anh ta lớn hơn nhờ sở hữu nó.”

– John Steinbeck, The Grapes of Wrath –

Sở hữu đất đai là câu chuyện ngàn năm tại Việt Nam, cũng như hầu hết các quốc gia trên thế giới. Nhưng trước khi nói chi tiết về các lập luận, lý thuyết về quyền sở hữu đất đai và ai nên sở hữu nó, tôi cần nói trước rằng tôi chịu ảnh hưởng của Giáo sư Gary D. Libecap, một nghiên cứu viên chính của Viện Nghiên cứu Chính sách Hoover thuộc Đại học Stanford.

Nói ngắn gọn, quan điểm của ông là trong một xã hội mà quyền tài sản được tích lũy thông qua thị trường và các thỏa thuận dân sự, người ta có ngàn lời để ca ngợi sự hay ho của chúng. Một người sở hữu tài sản đồng nghĩa với việc họ trở nên tự tin hơn, trở nên tự lực tự cường hơn, có tinh thần sáng tạo và khởi nghiệp hơn. Khi mà quyền tư hữu được mở rộng và bảo vệ (cho nhiều đối tượng), chính trị sẽ ổn định hơn, bởi họ không có nhu cầu hay mong muốn những cuộc đại cách mạng tái phân phối của cải và tư liệu sản xuất diễn ra. Song mặt khác, họ cũng không hoàn toàn tin tưởng vào sự can thiệp của một nhà nước quá lớn mạnh vào thị trường và quyền sở hữu nói chung. Đối với những người này, thị trường và sự tự do tư hữu đáng quý hơn một chính quyền mạnh.

Những mô tả và đặc trưng nói trên phù hợp với xã hội Hoa Kỳ từ thời kỳ còn là thuộc địa của Anh cho đến tận khi độc lập.

Trái ngược hoàn toàn với sự tươi đẹp này ở nước Mỹ, đối với phần còn lại của thế giới, tư hữu tài sản được thiết kế để trở thành một đặc quyền trong hầu hết các xã hội. Từ Cách mạng Pháp đến Cách mạng Nga, đến phong trào giải phóng độc lập tại châu Mỹ Latin, cho đến phong trào dân tộc châu Á, có một thực tế mà thành viên của những xã hội này phải đối diện là tài sản và quyền tư hữu tài sản chỉ có thể được thu thập và tái phân phối thông qua vũ lực và sự tiếm quyền chính trị. Nhà nước, vì vậy, là trung tâm của mọi loại sở hữu, là cánh cửa thần kỳ của quá trình tái phân phối tài sản, và cũng vì lý do đó, trở thành “ngôi sao” không thể thiếu trong các mối quan hệ xã hội quan trọng.

Nhưng như vậy thì điều gì dẫn đến sự khác biệt giữa Hoa Kỳ và phần còn lại của thế giới?

Hoa Kỳ không phải là hình mẫu

Theo Giáo sư Libecap, cách thức quản lý và chính sách khuyến khích di cư từ châu Âu sang Bắc Mỹ (cũng như một số địa phận khác thuộc Vương quốc Anh) và từ châu Âu sang Nam Mỹ đóng vai trò quyết định.

Hoàng gia Anh xem việc tổ chức di cư và quản lý đất đai thuộc địa một cách có hệ thống là quá đắt đỏ. Họ vì vậy khuyến khích những cuộc di dân tự phát, với lời hứa về quyền sở hữu đất đai tuyệt đối dành cho những cá nhân tự đặt chân đến và tự khai phá vùng Bắc Mỹ hoang sơ. Hiển nhiên về lý thuyết, Hoàng gia Anh vẫn tự nhận quyền sở hữu tối cao đối với mọi vùng miền thuộc địa, song quyền sử dụng, chiếm hữu và định đoạt đất đai tại Bắc Mỹ vốn đã không còn trong phạm vi kiểm soát của Hoàng gia này ngay từ rất sớm. Một số lượng rất lớn người chấp nhận bỏ lại gia sản tại Anh hay chi toàn bộ tiền của của mình vào những chuyến di cư sang Bắc Mỹ cũng vì lý do này.

Thật vậy, vùng đất rộng lớn phì nhiêu gấp hàng trăm lần mẫu quốc tại Anh giúp một hệ thống sở hữu tư nhân đất đai phổ quát trở nên khả dĩ. Chưa kể đến những mảnh đất đã được khai hóa và chiếm hữu trước đó, chỉ riêng trong thế kỷ 18 và 19, thống kê cho thấy có đến gần ba triệu hồ sơ yêu cầu công nhận tư hữu từ các cá nhân (vốn chỉ có khoảng bốn triệu dân vào năm 1790, và ¼ số đó là nô lệ) đối với gần 438 triệu mẫu đất nhà nước (“government land” – thật ra dùng để chỉ những vùng đất vô chủ, trước đó chưa có người sinh sống hay khai phá). Quyền sở hữu đất đai phổ biến, nhưng thông qua tự lực cá nhân, khai phá và trao đổi mua bán này có thể xem là quá trình phân bổ lại quyền lực kinh tế lẫn chính trị hiệu quả hơn bất kỳ cuộc cách mạng dân chủ nào, điều đã không thể diễn ra tại Anh, tại Pháp, tại châu Mỹ Latin hay bất kỳ nơi nào khác trên thế giới. Nhà chính trị học Alexis de Tocqueville vào năm 1835 đã phải thán phục:

“Vì sao tại một quốc gia mang bản chất dân chủ như Hoa Kỳ, chúng ta lại ít khi nghe thấy những lời phàn nàn về tài sản nói chung như chúng đã vang vọng khắp châu Âu? Có lẽ cũng không cần phải phân tích sâu xa, bởi thực tế cho thấy tại Hoa Kỳ không có người vô sản (proletariat). Khi mà ai cũng có tài sản của riêng mình để bảo vệ, người ta tự nhiên thừa nhận quyền tư hữu tài sản như một lẽ thường tình”. 

Tư hữu đất sẽ dẫn đến tư hữu khoáng sản và tài nguyên trong lòng đất và trên vùng trời; kinh tế, giáo dục và khoa học công nghệ của Hoa Kỳ gần như hoàn toàn được xây dựng dựa trên “cột sống” là quyền tư hữu tài sản, mà quan trọng nhất chính là sở hữu đất đai.

Trong khi đó, phần còn lại của thế giới không có diễm phúc này. Nếu quá trình di cư của người châu Âu sang Nam Mỹ khá giống với Bắc Mỹ ở chỗ quyền lợi người da trắng được bảo vệ tuyệt đối so với dân bản địa và nô lệ, tiến trình phân phối đất đai lại không diễn ra một cách phổ quát và bình đẳng ngay giữa những người da trắng với nhau. Di cư diễn ra một cách tập trung và theo giới hạn định trước của những chính phủ hoàng gia châu Âu; việc phân phối đất đai thì tiếp tục phục vụ các nhóm lợi ích như cách mà nó diễn ra ở mẫu quốc, trong khi các nguồn tài nguyên khoáng sản duy trì phong cách quản trị bởi nhà nước truyền thống.

Phân tích dông dài, song mục đích cuối cùng của người viết là muốn khẳng định rằng mình không kêu gọi cho một công cuộc cải cách đất đai nhằm tư hữu hóa hoàn toàn quyền sở hữu đất ở Việt Nam (hay bất kỳ quốc gia nào khác). Đến cuối cùng, hai nền tảng cho quá trình phân phối quyền sở hữu đất đai phổ quát kiểu Mỹ và văn hóa về tư hữu tài sản hình thành trong giai đoạn quốc gia này còn là thuộc địa đã không còn tồn tại. Hai nền tảng đó là (i) một trữ lượng đất đai thừa mứa đủ cung cấp cho mọi tầng lớp dân cư, và (ii) quá trình phân phối đất đai diễn ra chủ yếu thông qua các biện pháp dân sự và tự thân. Đây đều là những điều kiện bất khả thi trong xã hội đương đại.

Thế hình thức sở hữu nào mới thật sự vừa phù hợp với mô hình chính trị ngày nay, vừa có thể làm nền tảng vững chắc cho sự phát triển của kinh tế hiện đại?

Như Giáo sư Robert Gilman nhận định từ thập niên 1980, bàn luận về quyền sở hữu đất đai thường luẩn quẩn trong vòng xoáy của “đại khẩu chiến về quyền sở hữu” (“great ownership debate”): Hoặc anh sẽ ủng hộ sở hữu đất đai tư nhân, hoặc anh ủng hộ nhà nước công hữu hóa toàn bộ đất đai quốc gia. Song cả hai mô hình sở hữu tồn tại quá nhiều vấn đề và khuyết điểm.

Nếu việc tư hữu đất đai tạo nên và bảo vệ tự do cá nhân và nền tảng kinh tế vững chắc (cho những ai sở hữu đất đai), bảo vệ tư hữu đất đai một cách thái quá sẽ dẫn đến việc tập trung đất đai vào một số lượng ít các cá nhân trong xã hội, nguồn gốc của chênh lệch giàu nghèo và bất bình đẳng xã hội. Như Hoa Kỳ, dù có một khởi đầu đậm tính chủ nghĩa bình quân (egalitarianism), hiện nay 5% chủ sở hữu nắm tới 75% đất đai đang do tư nhân nắm giữ. Nhưng ngược lại, đất đai nếu chỉ do nhà nước độc quyền phân phát sẽ dẫn đến việc kìm nén nguồn lực kinh tế, tăng cường sức mạnh chuyên chế của nhà nước và làm nặng nề thêm bộ máy quan liêu, lợi ích nhóm và lợi ích chính trị.

Vậy con đường đúng nằm ở đâu?

Ba nguyên tắc cốt lõi

Việc xác định mô hình sở hữu đất đai nào phù hợp với Việt Nam sẽ cần những thảo luận khoa học và thậm chí là đấu tranh chính trị dài hơi, nhưng về cơ bản, các nhà khoa học trên thế giới đã đồng thuận với nhau một số nguyên tắc sống còn.

Nguyên tắc thứ nhất: Phân bổ đất đai bình đẳng

Đã từng được Luật Khoa bàn tới trong bài viết Bí quyết thịnh vượng của châu Á: Người cày có ruộng, do tác giả Trâm Huyên dịch, phân bổ đất đai một cách bình đẳng luôn là một trong những động lực cho sự phát triển kinh tế mạnh mẽ. Bằng chứng của mối liên hệ này được các nhà khoa học của Ngân hàng Thế giới tổng hợp ở bảng dưới đây.

Biểu đồ cho thấy, các quốc gia trải qua quá trình phân bổ lại đất đai theo xu hướng bình quân chủ nghĩa như tại Việt Nam, Trung Quốc, Nam Hàn và Đài Loan đều đi kèm với năng lực phát triển kinh tế cao hơn hẳn so với các quốc gia tiếp tục duy trì (hoặc không giải quyết triệt để được) sự chênh lệch về khả năng tiếp cận đất đai. Bằng chứng này cho thấy những quốc gia Đông Á đã tiến khá gần với cách mà những người di cư đầu tiên của Hoa Kỳ nhận được đất đai của mình – chủ nghĩa bình quân. Tuy nhiên, do tất cả các cuộc cải cách nói trên đều chỉ có thể diễn ra dựa vào sự can thiệp của chính quyền trung ương, văn hóa và tư duy về tư hữu đất đai Đông Á chắc chắn không thể giống với chàng khổng lồ Bắc Mỹ. Người viết cũng không vì vậy mà cho rằng phong trào cải cách ruộng đất nhất thiết phải đẫm máu như tại Việt Nam hay Trung Quốc. Ví dụ như trong trường hợp của Đài Loan, chúng ta có thể chứng minh rằng cải cách ruộng đất và chính sách người cày có ruộng (land to the tillers) hoàn toàn có thể diễn ra một cách hòa bình, ổn định và phi bạo lực.

Nguyên tắc thứ hai: Bảo đảm quyền đất đai ổn định, lâu dài 

Nguyên tắc thứ hai, nhưng theo người viết là nguyên tắc quan trọng nhất, cho rằng bất kể chúng ta có ủng hộ chế độ sở hữu đất đai toàn dân hay tư hữu đất đai đi chăng nữa, việc thiết lập các chế định bảo vệ quyền đất đai một cách ổn định trong dài hạn là cách tốt nhất để phát triển đẩy mạnh nguồn lợi từ đất đai trong các hoạt động đầu tư, cấp tín dụng, tăng cường vốn chủ sở hữu và giảm chi tiêu cho các hoạt động phòng tránh rủi ro.

Riêng về mặt pháp lý, bảo đảm quyền đất đai ổn định và lâu dài yêu cầu một định nghĩa rõ ràng và đầy đủ về quyền tiếp cận, sử dụng hay sở hữu đất; thời hạn sử dụng luôn phải là dài hạn; và đặc biệt là cần phải loại bỏ hoàn toàn rủi ro bị tước đoạt đất đai bằng các hành vi cưỡng chế, quan liêu tùy tiện.

Nguyên tắc thứ ba: Thừa nhận chủ thể các quyền đất đai là cá nhân luôn có nhiều ưu điểm vượt trội

Đã có quá nhiều ví dụ thực tế cho thấy trao quyền đất đai cho các chủ thể khác như công ty, doanh nghiệp, chính quyền hay tập thể lao động không tạo nên hiệu quả sử dụng đất đai tốt nhất cho sự phát triển của xã hội. Vậy nên, cho dù các chính phủ có tự huyễn hoặc rằng họ luôn là chủ thể duy nhất có thể đại diện nắm quyền sở hữu đất đai, cách sử dụng đất đai hiệu quả nhất vẫn là trao quyền cho các cá nhân trong xã hội.

Không chỉ vậy, dù chế định sở hữu đất đai có mang tính cá nhân hóa đến mức nào đi chăng nữa, pháp luật của hầu hết các quốc gia đều bảo lưu cho mình quyền trưng dụng, miễn là chúng có dựa trên các quy chuẩn pháp lý rõ ràng, có đền bù thỏa đáng và yếu tố công lợi được chứng minh, làm rõ. Cho rằng chỉ chế định sở hữu toàn dân mới có thể mang lại những lợi ích nói trên rõ ràng chưa hợp lý.

***

Những thông tin nói trên cho thấy vẫn chưa có một con đường toàn năng cho vấn đề sở hữu đất đai và vai trò của nó đối với kinh tế, chính trị và công bằng xã hội. Tư hữu kiểu Hoa Kỳ lại càng không phải là một mô hình kiểu mẫu về sở hữu đất, xét cả về mặt lịch sử, địa chính trị lẫn công bằng xã hội. Song, ở một mức độ nào đó, có thể thấy chế định quản lý đất đai tại đây thỏa mãn được những nguyên tắc cơ bản mà chúng ta vừa xem xét sơ lược ở trên.

Trong khi đó, ở Việt Nam, dù tự nhận rằng chế định sở hữu toàn dân sẽ mang lại bình đẳng đất đai tại Việt Nam, quá trình tích tụ hóa đất đai vào tay thiểu số và nhóm lợi ích tư nhân, dựa vào chính những cơ chế công quyền đang tiếp tục gia tăng. Vậy nên những lời kêu gọi cải cách chế định sở hữu đất đai hiện tại, chắc chắn không chỉ là một trong hằng hà sa số các cuộc “đại khẩu chiến về quyền sở hữu” giữa sở hữu nhà nước và sở hữu tư nhân, mà nhắm vào những vấn đề chính trị và hệ thống sâu hơn thế nữa.