Làm thành viên Hội đồng Bảo an: Vui thôi, đừng vui quá

Luật Khoa

Võ Văn Quản

8-6-2019

Việc Việt Nam được bầu làm một trong số các thành viên không thường trực của Hội đồng Bảo an Liên Hiệp Quốc (HĐBA) là tin vui của cả những “fan” trung thành của Đảng Cộng sản Việt Nam lẫn nhiều nhà hoạt động dân chủ. Lý do khá đơn giản.

Đối với những người ủng hộ, việc được bầu là một minh chứng cho “uy tín và vai trò lịch sử” của Việt Nam trên trường quốc tế.

Đối với lực lượng đối lập, việc Việt Nam trở thành một thành viên của chế định quyền lực nhất Liên Hiệp Quốc (LHQ) cũng có thể sẽ giúp Việt Nam nhìn nhận các cam kết nhân quyền quốc tế một cách nghiêm túc hơn.

Nhân dịp “cả họ đều vui”, xin được cung cấp đến độc giả của Luật Khoa một số thông tin và góc nhìn pháp lý liên quan đến HĐBA và vai trò thành viên không thường trực.

Đúng, HĐBA là cơ quan có quyền lực lớn

HĐBA là cơ quan quyền lực nhất LHQ cũng như toàn thế giới. Nhiều học giả pháp luật quốc tế nhận định như vậy, vì hai nguyên nhân chính:

Thứ nhất, nghị quyết của HĐBA là một trong số ít các quyết định pháp lý quốc tế “có nanh, có vuốt” để bắt buộc các quốc gia thành viên phải thực hiện nghĩa vụ. Điều này được cụ thể hóa thông qua Điều 25 của Hiến chương LHQ, quy định tất cả các thành viên của LHQ phải tuân thủ nghị quyết của HĐBA. Điều này trái ngược với nghị quyết của Đại hội đồng LHQ, vốn chỉ có giá trị tham khảo trên lý thuyết.

Thứ hai, bổ trợ cho điểm thứ nhất, là thẩm quyền can thiệp quân sự, ủy quyền sử dụng vũ lực trong những trường hợp đặc biệt nhằm bảo vệ và duy trì hòa bình an ninh thế giới. Thẩm quyền được trao và quy định khá rõ ràng bằng cả Chương VII của Hiến chương. Theo đó, việc xác định tình trạng gây hại cho hòa bình và an ninh thế giới, biện pháp xử lý (kể cả sử dụng vũ lực), kế hoạch chi tiết thực hiện… đều do HĐBA quyết định.

Kết hợp cả hai điểm trên, chúng ta có một tổ chức với sức mạnh bao phủ toàn thế giới, với thực quyền hơn cả các tòa án quốc tế như Tòa Công lý Quốc tế (ICJ) hay Tòa Hình sự Quốc tế (ICC) vốn rất được cộng đồng quốc tế kính nể nhưng không có những công cụ cưỡng chế thi hành phán quyết.

Ví dụ, với Nghị quyết 1973 vào ngày 17/3/2011, HĐBA khẳng định tình trạng vi phạm nhân quyền nghiêm trọng tại Libya đang gây tổn hại cho hòa bình và an ninh quốc tế, từ đó ủy quyền cho các thành viên của LHQ:

“…sử dụng mọi biện pháp cần thiết […] để bảo vệ thường dân và các khu vực dân cư dân sự đang trong tầm ngắm tấn công của quân đội chính phủ Libyan Arab Jamahiriya, bao gồm thành phố Benghazi, tuy nhiên không cho phép sự chiếm đóng của quân đội nước ngoài ở bất kỳ vùng nào thuộc lãnh thổ Libya”.

Đây là căn cứ pháp lý cho việc thiết lập vùng cấm bay và hoạt động oanh kích của quân đội đồng minh chống lại các lực lượng trung thành với Gaddafi, cuối cùng dẫn tới kết quả là chính phủ này bị lật đổ.

Hay cũng có thể lấy một ví dụ tương tự về Nghị quyết 940 vào năm 1994 ủy quyền cho Hoa Kỳ dẫn đầu một nhiệm vụ can thiệp quân sự vào Haiti để bảo đảm kết quả bầu cử dân chủ tại quốc gia này được tôn trọng.

Đó là một nghị quyết đơn giản, nhưng đã tạo nền tảng pháp lý cho hơn 15.000 quân nhân, gần 20 tàu chiến thâm nhập lãnh thổ Haiti, chiếm đóng khu vực, giải giáp quân đội, lật đổ chính phủ quân sự đang cầm quyền, nắm quyền kiểm soát toàn bộ quốc gia này cho đến khi một môi trường hòa bình được hình thành, và kết quả bầu cử dân chủ được thực hiện.

Đây đều là những thẩm quyền thực thi pháp luật trong mơ của rất nhiều cơ quan tài phán quốc tế.

Chuyện đắc cử: đến hẹn lại lên

Đi sâu hơn về mặt tổ chức, HĐBA có tổng cộng 15 thành viên. Trong đó, năm thành viên được gọi là thành viên thường trực, thường được gọi tắt là “the P.5”, gồm: Vương quốc Anh, Hoa Kỳ, Pháp, Trung Quốc và Nga.

Mười ghế còn lại sẽ được bầu ra trong số tất cả các thành viên còn lại của LHQ, có nhiệm kỳ hai năm. Tuy nhiên, cũng cần lưu ý là có một số giới hạn về quyền ứng cử, như là việc quốc gia vừa được bầu trong nhiệm kỳ trước sẽ không được ứng cử lại, hay quan trọng hơn, là ứng cử viên cũng sẽ được lựa chọn dựa trên phân bổ công bình về địa lý chính trị (equitable geographical distribution).

Điều này cũng nhắc nhở chúng ta “vui thôi, đừng vui quá”, vì việc được bầu vào HĐBA với tư cách là thành viên không thường trực cũng mang màu sắc tuần tự đại đồng, ai cũng có phần, hiển nhiên miễn là quốc gia tham gia tranh cử không làm mích lòng quá nhiều quốc gia khác. Đây là thành công của Việt Nam, nhưng không đến mức “lịch sử”, “kỷ lục” như một số cán bộ ngoại giao Việt Nam khẳng định.

Cụ thể hơn, Việt Nam ứng cử làm đại diện của khu vực Châu Á – Thái Bình Dương mà không phải giành ghế với ai khác. Điều này khiến cho cuộc “bầu cử” giống với bỏ phiếu tín nhiệm hơn. Việt Nam giành được 192 phiếu để trở thành đại diện khu vực mình, Nigeria giành 191 phiếu để làm đại diện khu vực Tây Phi và Tunisia cũng giành số phiếu tương tự cho đại diện khu vực Bắc Phi.

Lần này, chỉ có Romania là phải tranh ghế thuộc khu vực Đông Âu với Estonia, trong khi Saint Vincent and the Grenadines đột nhiên bị thách thức khi El Salvador đột ngột ứng cử cho ghế dành cho khu vực châu Mỹ Latin (Tuy nhiên, do quota đã sắp xếp sẵn, El Salvador cũng thất bại nặng nề với chỉ 6 phiếu) .

Làm thành viên không thường trực HĐBA tất nhiên cũng có lợi

Thành viên không thường trực của HĐBA không có những thẩm quyền khuynh đảo như các thành viên thường trực, chẳng hạn quyền phủ quyết toàn bộ cả một nghị quyết đã được đa số thông qua.

Theo thống kê, Hoa Kỳ và Liên Xô/Nga là hai quốc gia sử dụng quyền phủ quyết nhiều nhất, tính từ khi HĐBA chính thức hoạt động (năm 1946) cho đến năm 2017. Liên Xô/Nga đã sử dụng 107 lần quyền phủ quyết, Hoa Kỳ 79 lần. Trong đó, Hoa Kỳ chủ yếu dùng quyền phủ quyết đối với các nghị quyết liên quan đến việc đòi trừng phạt Israel hay điều tra Israel trong tranh chấp với người Palestine. Liên Xô/Nga thì chủ yếu phủ quyết những vấn đề liên quan đến hành vi vi phạm pháp luật quốc tế của một số quốc gia có hơi hướng độc tài.

Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là các thành viên không thường trực không có quyền lực gì cả.

Đến cuối cùng, để một nghị quyết được HĐBA thông qua, các quốc gia đề xuất và soạn thảo nghị quyết vẫn phải nhận được sự ủng hộ của 9/15 quốc gia thuộc Hội đồng, bất kể là thành viên thường trực hay thành viên không thường trực. Vậy nên, với vai trò số đông, đặc biệt trong hoàn cảnh các thành viên thuộc nhóm P.5 đã thường xuyên “cơm chẳng lành, canh chẳng ngọt”, các thành viên không thường trực gộp chung lại thường sẽ có vai trò quyết định cho việc thông qua nghị quyết. Vận dụng đúng và khéo léo vị trí này sẽ giúp Việt Nam, cũng như các quốc gia không thường trực, có vị thế đàm phán tốt hơn khi đối đầu với những quốc gia lớn.

Một cơ hội gây ảnh hưởng khác của thành viên không thường trực là quyền Chủ tịch luân phiên hằng tháng của HĐBA, dựa theo trình tự chữ cái của tên nước (như lượt làm Chủ tịch của [V]iệt Nam sẽ xếp sau Trung Quốc – [C]hina và Hoa Kỳ – [U]nited States of America).

Dựa trên cơ chế này, chủ tịch luân phiên của Hội đồng có quyền hạn nhất định trong trình tự, thủ tục bỏ phiếu, cơ chế hoạt động của HĐBA, đề xuất nội dung và cương lĩnh hoạt động, tiếp nhận và nêu vấn đề mà HĐBA cần xem xét trong tháng. Điều này khiến cho chủ tịch luân phiên, mặc dù không hẳn là có quyền quyết định toàn bộ, vẫn hoàn toàn có thể nêu ra một vấn đề cần ý kiến của Hội đồng, hoặc triệu tập một quốc gia thành viên khác giải trình trước Hội đồng.

Nếu chính phủ Việt Nam có ý định nói chuyện “ra ngô ra khoai” với Trung Quốc về chủ quyền Biển Đông, hay muốn thể hiện những hàm ý ngoại giao trong trao đổi chính trị tại Hội đồng, thì vai trò chủ tịch luân phiên là rất đáng lưu ý.

Vào ngày 7/7/1948, trong một phiên họp của HĐBA thảo luận về vấn đề thành lập hai nhà nước tự chủ Israel và Palestine, Chủ tịch luân phiên Manuilsky (đại diện cho Ukraine, lúc này còn là thành viên của Liên Xô) mời đại diện của Israel (lúc này được gọi chính thức là “Nhánh Do Thái của Palestine” – Jewish Agency of Palestine) phát biểu với tên gọi là đại diện của “Nhà nước Israel”. Việc này gây ra một tranh cãi dữ dội trong phiên họp, với lý do Chủ tịch đang ngầm ám chỉ việc Hội đồng thừa nhận một nhà nước Israel độc lập.

Lợi ích khác mà ta có thể nghĩ đến, là tiền.

Đúng vậy, trong một nghiên cứu của hai tác giả Reynolds và Winters, phát triển từ một số nghiên cứu khác về tính chính trị của các khoản viện trợ, họ nhận thấy rằng các quốc gia được bầu chọn làm thành viên không thường trực của HĐBA có cơ hội nhận được nhiều khoản tài trợ, viện trợ quốc tế hơn.

Họ nhận thấy các nguồn viện trợ từ Hoa Kỳ tăng lên đến 59% cho các quốc gia luân chuyển vào vị trí trong HĐBA. Năm 1990, khi Yemen bỏ phiếu chống đối với nghị quyết 678 ủng hộ việc sử dụng vũ lực trước hành vi của Iraq xâm lược Kuwait, quốc gia này bị cắt một phần đáng kể các nguồn viện trợ từ Hoa Kỳ.

Tuy nhiên, điều này không chỉ diễn ra từ phía Hoa Kỳ, ngay cả các tổ chức quốc tế thuộc hay không thuộc LHQ như Hiệp hội Phát triển Quốc tế (International Development Association – IDA), Chương trình Lương thực Thế giới (World Food Programme – WFP), Quỹ Nhi đồng LHQ (United Nations Children’s Fund – UNICEF) hay Cao ủy LHQ về Người tị nạn (United Nations High Commissioner for Refugees – UNHCR) đều có dấu hiệu đổ tiền nhiều hơn vào các dự án tại các quốc gia là thành viên không thường trực.

***

Với những phân tích trên, có thể thấy chiếc ghế thành viên không thường trực thuộc HĐBA không phải là cái gì đó khó đạt được. Nhưng nó cũng là cơ hội rất tốt để Việt Nam khẳng định vị thế, vai trò của mình trong việc bảo vệ các giá trị và cam kết quốc tế.

Chúng ta sẽ làm gì?

Sẽ đưa Biển Đông thành một chủ đề trên bàn nghị sự của HĐBA?

Sẽ ủng hộ các nỗ lực dân chủ hóa, bảo vệ quyền con người?

Hay sẽ trở thành một đồng minh thân cận của Nga, Trung Quốc như chúng ta đã làm cả hơn nửa thế kỷ nay?

Hãy cùng chờ câu trả lời trong hai năm trước mắt.