23-1-2019
Những bài trước tôi đã phân tích một số dữ kiện cho thấy hồ sơ chủ quyền HS và TS của VN, trên phương diện “pháp lý”, bị “đe dọa” vì các học thuyết “Estoppel” và “Acquiescement”. Hôm nay tôi đề cập đến vấn đề khác, một “học thuyết” khác của Công pháp quốc tế. Đó là hiệu lực ràng buộc của các “Tuyên bố đơn phương”. VNDCCH có hai “tuyên bố đơn phương” có thể có hiệu lực pháp lý, đó là “công hàm 1958” của Phạm Văn Đồng và ý kiến của ông Ung Văn Khiêm năm 1956 về chủ quyền của TQ ở HS và TS.
Thế nào là một “tuyên bố đơn phương”?
Tập quán quốc tế nói về “Tuyên bố đơn phương” (và sự “ràng buộc” của nó) chỉ trong quan hệ giữa “quốc gia” với “quốc gia”. Theo các Nguyên tắc hướng dẫn về Tuyên bố đơn phương của Ủy ban Công pháp Quốc tế thuộc Liên Hiệp quốc (từ nay gọi là Nguyên tắc). Các Tuyên bố đơn phương có các đặc tính sau: Tuyên bố đơn phương có thể phát biểu bằng lời nói hay bằng chữ viết.
Mọi quốc gia đều có khả năng đảm nhận những ràng buộc pháp lý qua các tuyên bố đơn phương.
Một tuyên bố đơn phương chỉ có hiệu lực ràng buộc quốc gia (vào các vấn đề quốc tế) khi tuyên bố này phát xuất từ một quan chức nhà nước có thẩm quyền trong phạm vi đó. Chủ tịch nước, thủ tướng và bộ trưởng bộ ngoại giao (là những người) có quyền để ra một tuyên bố như vậy. Các cá nhân khác đại diện cho quốc gia trong những lãnh vực nhứt định có thể được phép gắn kết (quốc gia vào các vấn đề thuộc lãnh vực quốc tế), qua tuyên bố của họ, trong các vấn đề thuộc thẩm quyền của họ. Một tuyên bố đơn phương nếu có nội dung mâu thuẩn với một nguyên tắc bắt buộc (tiêu chuẩn) của luật quốc tế thì nó không có giá trị.
Một tuyên bố đơn phương chỉ có khả năng ràng buộc quốc gia (đã phát biểu) khi nội dung (của bản tuyên bố) có một mục đích rõ ràng và cụ thể. Trong trường hợp có nghi ngờ về mức độ cam kết của tuyên bố, thì văn bản phải được giải thích một cách hạn chế.
Đặt giả thuyết ở đây Việt Nam Dân Chủ Cộng Hòa là một “quốc gia” (như quan điểm bất biến của VN và TQ từ 1949 đến nay). Hệ quả là các quan chức như thủ tướng Phạm Văn Đồng, bộ trưởng Ung Văn Khiêm… đều có thẩm quyền ra một “tuyên bố đơn phương” và “quốc gia” VNDCCH có thể bị “ràng buộc” bởi các tuyên bố này.
1/ Trường hợp công hàm 1958 của ông Phạm Văn Đồng.
Công hàm ngày 10 tháng 9 năm 1958 Thủ Tướng Phạm Văn Đồng là tài liệu quan trọng của phía TQ đưa ra (trước LHQ năm 1980 và 2014) nhằm chứng minh VN đã công nhận chủ quyền của nước này tại HS và TS.
Ngày 4 tháng 9 năm 1958 Trung Quốc ra tuyên bố về lãnh hải quốc gia. Tuyên bố gồm 4 điều, nội dung phần quan trọng tóm lược như sau:
Điều 1: Lãnh hải của TQ rộng 12 hải lý. Điều này áp dụng trên toàn bộ lãnh thổ TQ, các hải đảo Đài Loan và các đảo phụ thuộc, đảo Bành Hồ và các đảo phụ thuộc, quần đảo Đông Sa, quần đảo Tây Sa (Hoàng Sa), quần đảo Trung Sa, quần đảo Nam Sa (Trường Sa)…
Điều 3: Tất cả phi cơ, thuyền bè không được phép của TQ thì không được xâm phạm vào không và hải phận của nước TQ.
Điều 4: Nguyên tắc qui định ở điều 3 (và 2) được áp dụng cho cả HS và TS.
Ngày 10 tháng 9 năm 1958 Thủ Tướng Phạm Văn Đồng gởi công hàm (công hàm 1958) ủng hộ tuyên bố của TQ nguyên văn như sau:
“Chính phủ nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ghi nhận và tán thành bản tuyên bố ngày 4 tháng 9 năm 1958 của Chính phủ nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa quyết định về hải phận của Trung Quốc. Chính phủ nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa tôn trọng quyết định ấy và sẽ chỉ thị cho các cơ quan Nhà nước có trách nhiệm triệt để tôn trọng hải phận 12 hải lý của Trung Quốc, trong mọi quan hệ với nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa trên mặt bể”.
Công hàm của ông Đồng đã thể hiện một cách công khai, do thủ tướng ban bố, có đăng tải trên báo chí hai nước Việt-Trung và được lưu trữ trong hồ sơ ở LHQ.
Nhiều người gọi “công hàm” 1958 của Phạm Văn Đồng là “lá thư” của ông Đồng gởi cho ông Chu n Lai[1], với hy vọng làm giảm thiểu tính quan trọng của văn bản. Thực ra việc gọi thế nào không quan trọng, mà quan trọng là trên quan điểm quốc tế công pháp văn bản này có hiệu lực pháp lý hay không? và hiệu lực về cái gì?
Nhiều bài báo, nhiều ý kiến đóng góp về công hàm 1958 thường hay nói đến tư cách pháp nhân của ông Phạm Văn Đồng. Các ý kiến này cho rằng ông Đồng không có tư cách để ra một tuyên bố liên quan đến vấn đề lãnh thổ.
Lập luận này không thuyết phục.
Xét trường hợp tranh chấp[5] giữa Mã Lai và Singapour về các đảo Pedra Branca (tên Mã Lai là Pulau Batu Puteh), Middle Rocks và South Ledge (quan trọng hơn cả là đảoPedra Branca). Nội vụ được đưa ra Tóa án Công lý Quốc tế (CIJ) vào tháng 2 năm 2003 và được phân xử ngày 23 tháng 5 năm 2005.
Trước tòa, theo các chứng cớ lịch sử, Mã Lai đã chứng minh được chủ quyền lịch sử của mình ở đảo Pedra Branca, từ thời mới lập quốc (vương quốc Johor, thế kỷ 15) cho tới năm 1850.
Trong khi Singapour, được tiểu vương Johor nhượng cho Công ty Đông Ấn thuộc Anh vào ngày 02 tháng 8 năm 1824, lãnh thổ bao gồm tất cả các đảo trong vòng 10 hải lý. Về địa lý đảo Pedra Branca cách Singapour đến 24 hải lý.
Trong một khoảng thời gian dài, từ năm 1850, vương quốc Johor (quốc gia tiền nhiệm Mã Lai) đã không hành sử chủ quyền của họ tại đảo này. Khi người Anh ở Singapour cho xây một ngọn hải đăng trên đảo năm 1850 thì không gặp sự phản đối nào của vương quốc Johor.
Quan trọng hơn hết, nhân dịp trả lời lá thư của Singapour về chủ quyền đảo Pedra Branca năm 1953, viên Bộ trưởng lâm thời Bộ ngoại giao vương quốc Johor viết công hàm xác nhận đảo Pedra Branca “không thuộc chủ quyền Johor”. Mặc dầu phía Mã Lai phản đối rằng viên bộ trưởng kia không có thẩm quyền để tuyên bố về một vấn đề “lãnh thổ”. Nhưng tòa đã bác lý lẽ này vì cho rằng tuyên bố đó không có ý nghĩa của một tuyên bố về lãnh thổ mà chỉ là ý kiến của vương quốc Johor về chủ quyền đảo Pedra Branca.
Lá thư của “bộ trưởng lâm thời” của Jojor 1953 có nội dung tương tự với trường hợp công hàm 1958 của Phạm Văn Đồng. Đây không phải là những kết ước về lãnh thổ mà chỉ là ý kiến của quốc gia này đối với thái độ của một quốc gia khác.
Công hàm 1958 không hề là một tuyên bố từ bỏ chủ quyền vì vậy Tư cách pháp nhân của Phạm Văn Đồng không bị đặt ra do “vi hiến”.
Ngay cả trong trường hợp một “tuyên bố đơn phương” có nội dung “vi hiến”. Tuyên bố vẫn có hiệu lực bắt buộc.
Trường hợp quốc vương Jordanie tuyên bố từ bỏ vùng lãnh thổ Cisjordanie là một thí dụ khác. Ngày 31 tháng 7 năm 1988 quốc vương Jordanie đọc tuyên bố trước thần dân của ông về việc từ bỏ mọi liên hệ và thẩm quyền chính thức của Jordanie trên vùng lãnh thổ Cisjordanie. Tuyên bố này trái với tinh thần hiến pháp của Jordanie, vì nhà vua không có thẩm quyền quyết định về phạm vi lãnh thổ.
Tuyên bố của quốc vương Jordanie không hề nhắm đến một quốc gia nào (không phải là tuyên bố đơn phương) đồng thời vừa vi hiến. Dầu vậy hiệu lực của tuyên bố cũng đã được áp dụng trên thực tế, dân tộc Palestine chưa được thực sự độc lập cũng như quốc gia Palestine chưa được chính thức thành hình, nhưng vùng lãnh thổ Cisjordanie thực sự không còn thuộc thẩm quyền của Jordanie.
Thí dụ sau đây cho thấy những rắc rối đưa đến từ việc mâu thuẩn giữa luật quốc nội và luật quốc tế về tuyên bố đơn phương.
Công hàm ngày 22 tháng 11 năm 1952 của bộ trưởng bộ Ngoại giao Colombie gởi bộ Ngoại giao Venezuela về lập trường của Colombie về chủ quyền quần đảo Los Monjes[6]. Công hàm này xác định chủ quyền của Venezuela tại quần đảo Los Monjes.
Năm 1971, Ủy ban Quốc gia Colombie nhận được một khiếu nại cho rằng công hàm 1952 vi hiến vì các vấn đề thuộc chủ quyền lãnh thổ phải được thể hiện bằng một hiệp ước, và phải được quốc hội thông qua. Thực tế là công hàm của Bộ ngoại giao có làm thay đổi “biên giới” nước Colombie, vì trực tiếp nhìn nhận quần đảo Los Monjes thuộc Venezuela. Tháng 3 năm 1971 Ủy ban Quốc Gia Colombie phán xét rằng Ủy ban không có thẩm quyền để hủy bỏ công hàm 1952 bởi vì đây là một văn bản thuộc phạm vi quốc tế. Một văn bản quốc tế thì phải áp dụng Quốc tế Công pháp. Tháng 4 năm 1971, phán quyết này lại khiếu nại lên Ủy ban Quốc Gia. Lần này lý lẽ phía khiếu nại cho rằng phán quyết không phù hợp với hiến pháp Colombie trong các vấn đề liên quan đến các văn bản quốc tế. Bên khiếu nại nhấn mạnh, để tuyên bố có hiệu lực, ý chí của hai quốc gia cần phải được thể hiện. Tức là, quan điểm của hiến pháp Colombie thì không công nhận hiệu lực các tuyên bố đơn phương mà chỉ nhìn nhận các hết ước có tính qui ước (có sự đồng thuận của hai bên).
Điều ghi nhận ở đây, khác với hiến pháp của phần lớn các quốc gia khác, hiến pháp Colombie không nhìn nhận “tuyên bố đơn phương” là một văn bản quốc tế. Một văn bản quốc tế, theo họ, phải có sự đồng thuận của hai bên. Trong trường hợp chủ quyền quần đảo Los Monjes, phải xác định bằng một hiệp định.
Vấn đề quần đảo Los Monjes được đưa lên Ủy ban Hiến Pháp quyết định. Ủy ban này cũng từ khuớc vì cho rằng không có thẩm quyền (23-5-1975). Cuối cùng, ngày 20-10-1992, Ủy ban Quốc gia phán quyết: Công hàm ngày 22 tháng 11 năm 1952 của bộ trưởng bộ Ngoại giao Colombie gởi bộ Ngoại giao Venezuela là không có gia trị.
Nhưng dường như hành động của Ủy ban Quốc gia Colombie chỉ nhắm đến việc giải quyết trong nội bộ Colombie, để xoa dịu thành phần chống đối. Vì trên thực tế, hiện nay nhà nước Colombie công nhận chủ quyền của Venezuela tại quần đảo Los Monjes qua việc phân định hải phận giữa hai nước. Việc tranh chấp hai bên là vùng nước chung quanh Los Monjes, phía Colombie chủ trương các đảo này có hiệu lực giới hạn trong khi phía Venezuela đòi hỏi vùng biển phía ngoài các đảo, có đầy đủ hiệu lực.
Có ý kiến cho rằng công hàm 1958 không có hiệu lực vì tuyên bố của phía TQ vi phạm luật quốc tế. Ý kiến này cho rằng tuyên bố của TQ vi phạm luật quốc tế vì hệ thống đường cơ bản của TQ không phù hợp với Luật quốc tế về Biển 1958.
Tuyên bố về hải phận của TQ là một tuyên bố đơn phương. Nếu tuyên bố này mâu thuẩn với luật Quốc tế thì tuyên bố này không có giá trị. Dĩ nhiên công hàm 1958 cũng không có giá trị.
Ta thấy qui ước về đường cơ bản trong Công ước về Lãnh hải và Vùng tiếp giáp 1958 không khác nhiều nội dung bộ Luật biển 1982. Hệ thống đường cơ bản của TQ từ năm 1958 đến nay không thay đổi. Trong chừng mực, một số đoạn trong hệ thống đường cơ bản của TQ khá xa bờ, nhưng việc lấy các đảo cận biển để làm điểm cơ bản thì việc này không mâu thuẩn với Luật quốc tế về Biển. Tập quán này đã được rất nhiều nước trên thế giới sử dụng (kể cả VN). Tuyên bố về đường cơ bản của TQ bị các nước (như Hoa Kỳ) phản đối. Nhưng nói rằng nó không có giá trị trên toàn bộ là không thuyết phục. Bởi vì, nếu bị chống đối, TQ (hay VN cũng như các nước có chung trường hợp), có thể thay đổi để phù hợp với Luật biển 1982.
Vì thế khi cho rằng tuyên bố 1958 của ông Phạm Văn Đồng không có giá trị vì ủng hộ một tuyên bố vi phạm luật quốc tế là không có căn cứ.
II. Trường hợp tuyên bố của ông Ung Văn Khiêm, thứ trưởng bộ Ngoại giao VNDCCH.
Tài liệu từ phía TQ nhắc lại việc ông Ung Văn Khiêm nhân dịp gặp gỡ các viên chức ngoại giao TQ năm 1956. Ông này có tuyên bố với Li Zhimin, tham tán sứ quán Trung Quốc tại Việt Nam như sau: chiếu theo tài liệu VN thì HS và TS thuộc về TQ. Ông Lê Lộc, Chủ Tịch Châu Á Sự Vụ, nhân có mặt cũng nói vào: Theo sử liệu VN thì HS và TS thuộc TQ từ thời nhà Tống.
Sự việc này tạp chí Beijing Review ngày 18 tháng Hai năm 1980 đã có đăng lại trong bài “Chủ quyền không thể tranh cãi của Trung Quốc trên các đảo Tây Sa và Nam Sa”.
Tuyên bố của ông Ung Văn Khiêm khá tương đồng với tuyên bố của Bộ trưởng bộ Ngoại giao Na Uy, ông Ihlen[21], về chủ quyền của Đan Mạch ở Groenland ngày 22-7-1919.
Trong dịp gặp gỡ giữa hai thủ tướng hai nước Na Uy và Đan Mạch. Ông bộ trưởng Bộ Ngoại giao Đan Mạch nói rằng quốc gia Đan Mạch không quan tâm đến vùng lãnh thổ Spitzberg, chính phủ của ông sẽ không phản đối việc Na Uy hành sử chủ quyền ở vùng đất này. Ông nói tiếp rằng quốc gia Đan Mạch mong muốn được mở rộng thẩm quyền về kinh tế và chính trị trên tòan vùng Groenland. Ông hy vọng việc này không bị Hoa Kỳ cũng như Na Uy phản đối.
Trả lời, Thủ tướng Na Uy, ông Ihlen nói rằng: “the Norwegian Government would not make any difficulties in the settlement of this question”.
Tạm dịch: Chính phủ Na Uy sẽ không làm một khó khăn nào trong việc giải quyết vấn đề này.
Đến khi tranh chấp Groenlan giữa Na Uy và Đan Mạch được đưa ra Tòa Án Công lý Quốc tế (CIJ) phân giải thì “lời nói” của ông Ihlen được tòa nhìn nhận là một “tuyên bố đơn phương”, có hiệu lực ràng buộc pháp lý.
Tuyên bố này nổi tiếng, trở thành một trường hợp nghiên cứu cho Luật quốc tế, được đặt tên là “Tuyên bố Ihlen”.
